河南平墳背后土地賬:政府可獲利百億元

????河南平墳運(yùn)動(dòng)在2012年11月達(dá)到高潮。

????從南陽(yáng)到周口，數(shù)百萬(wàn)座墳頭被夷為平地，影響人口數(shù)千萬(wàn)，甚至發(fā)生意外，致人死亡。

????11月，新修改的《殯葬管理?xiàng)l例》刪去了可強(qiáng)制平墳的規(guī)定。河南對(duì)外宣稱(chēng)平墳暫停，對(duì)內(nèi)卻高度認(rèn)可這一行動(dòng)，并無(wú)糾偏之意。置民眾傳統(tǒng)情感的傷害于不顧的背后，這場(chǎng)自上而下的運(yùn)動(dòng)，實(shí)際另有更深層次的謀慮。

????作為中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的河南，肩負(fù)“保耕地”重任，發(fā)展受限，一直深陷土地饑渴。2011年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布文件，支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)。今年12月3日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站公布了國(guó)務(wù)院批復(fù)的《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，提出探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的路子。

????在此背景下，河南對(duì)土地的渴求愈發(fā)強(qiáng)烈。但是，始自2009年的“新型社區(qū)”建設(shè)推行并不順利，這項(xiàng)工作試圖整合農(nóng)民宅基地，騰挪出更多建設(shè)用地。

????此次，地方政府通過(guò)平墳復(fù)耕與建設(shè)用地“增減掛鉤”政策找到連接點(diǎn)。目前，周口等地已將平墳面積上報(bào)河南省國(guó)土資源廳，以此作為“新增耕地”，交換建設(shè)用地指標(biāo)。

????平墳“大躍進(jìn)”

????10月21日，在河南平墳運(yùn)動(dòng)最盛處——周口扶溝縣，39歲的村民羅軍麗、53歲的何洪庭在挖掘墓碑時(shí)遭遇意外，二人被倒下的石碑砸中身亡。

????消息傳出，輿論嘩然。在此之前，這場(chǎng)平墳運(yùn)動(dòng)，實(shí)際已進(jìn)行了半年之久。

????河南官場(chǎng)流傳甚廣的一個(gè)說(shuō)法是，平墳最初源自高層意志。目前能搜索到的最早信源，是周口市政府網(wǎng)站曾刊文稱(chēng)，2011年11月，“省委書(shū)記盧展工蒞臨周口調(diào)研，針對(duì)平原農(nóng)區(qū)耕地墳頭多的情況，提出實(shí)施殯葬改革，推進(jìn)平墳復(fù)耕?！?/p>

????幾個(gè)月后的2012年3月，周口市政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見(jiàn)》，以“一號(hào)文件”形式下發(fā)。文件稱(chēng)，平墳復(fù)耕已到刻不容緩的地步，需強(qiáng)力推進(jìn)。

????4月，南陽(yáng)市亦發(fā)布文件，要求自5月10日起，耕地、林地內(nèi)不準(zhǔn)增加新墳頭，“出現(xiàn)一個(gè)平除一個(gè)”。

????5月28日至29日，在河南省民政廳“全省深化殯葬改革工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”上，省政府肯定了南陽(yáng)的做法。

????此后，平墳復(fù)耕在河南全省推行。9月24日，河南省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)全省殯葬改革工作的通知》，稱(chēng)此舉節(jié)約土地、保護(hù)環(huán)境、移風(fēng)易俗，符合河南人多地少的省情。

????該文件要求，2013年，河南農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)公益性墓地全覆蓋，逐步將農(nóng)村散墳、集中墓地遷移到農(nóng)村公益性公墓，推進(jìn)平墳擴(kuò)耕工作?！巴菩谢鸹ぷ鬏^好、殯葬基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的省轄市，要抓緊開(kāi)始進(jìn)行平墳擴(kuò)耕工作，其他省轄市要在2013年全部展開(kāi)。10個(gè)省直管試點(diǎn)縣（市）要發(fā)揮示范和帶頭作用，2013年3月底前要全部完成平墳擴(kuò)耕工作。”

????受到鼓舞后，周口平墳進(jìn)一步升溫。

????按照最初的計(jì)劃，周口將在三年內(nèi)完成平墳任務(wù)，今年完成20％、2013年完成50％、2014年全部完成。強(qiáng)力推進(jìn)下，任務(wù)進(jìn)度超過(guò)原計(jì)劃——11月，全市過(guò)半墳頭已被推平。

????在周口市扶溝縣的平墳實(shí)施方案中，基層干部被要求“全面動(dòng)員、全民參與、迅速行動(dòng)、強(qiáng)力推進(jìn)”，“一天一督導(dǎo)、三天一通報(bào)、一周一排序”，按照時(shí)間表，10月底前該縣各級(jí)黨員干部、財(cái)供人員帶頭平墳，11月底前實(shí)現(xiàn)“全縣境內(nèi)無(wú)墳頭”。方案要求，副科級(jí)以上干部必須在七天內(nèi)平掉自家墳頭，憑鄉(xiāng)村兩級(jí)出具的證明才可回單位上班，不執(zhí)行者將被“采取組織措施”。至于企事業(yè)單位及人員，如果平墳不力，可能會(huì)受到取消文明單位、取消個(gè)人一切評(píng)優(yōu)晉升的處分，還有可能在電視臺(tái)被曝光。

????但是，平墳中的“不公”，卻使得民意愈發(fā)反彈。

????按照相關(guān)平墳方案，受?chē)?guó)家保護(hù)的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的墓地予以保留。此外，革命烈士、知名人士、少數(shù)民族、華僑、外籍華人、港澳臺(tái)同胞等特殊墳?zāi)梗瑒t按有關(guān)規(guī)定保護(hù)、遷移或整理。

????這一例外條款，在基層已被異化為對(duì)官員祖墳的額外保護(hù)。

????例如，中組部研究室主任臧安民家位于沈丘縣周營(yíng)鄉(xiāng)的祖墳、河南省發(fā)改委巡視員陳永石家位于石槽集鄉(xiāng)的祖墳，均在平墳運(yùn)動(dòng)中得以幸免。

????11月16日，中國(guó)政府網(wǎng)公布國(guó)務(wù)院第628號(hào)令，在新修改的《殯葬管理?xiàng)l例》中，刪去了民政部門(mén)可強(qiáng)制平墳的規(guī)定。

????11月21日，周口市委宣傳部對(duì)外宣稱(chēng)，該市“平墳復(fù)耕”工作已暫停推行，正在研究如何調(diào)整政策，以期平息輿論。

????但僅兩天之后，在周口召開(kāi)的內(nèi)部會(huì)議上，相關(guān)負(fù)責(zé)人向民政局等部門(mén)傳達(dá)河南省指示，肯定其平墳復(fù)耕工作，稱(chēng)“成效顯著”，要求其頂住外界輿論壓力進(jìn)一步推進(jìn)。

????按照周口市的“一號(hào)文件”，該市基本農(nóng)田有墳頭350多萬(wàn)個(gè)，占地近5萬(wàn)畝。11月初，周口市通過(guò)新華社發(fā)布消息稱(chēng)，全市已平遷200多萬(wàn)座墳?zāi)梗瑥?fù)種耕地近3萬(wàn)畝。

????土地饑渴

????與平墳“大躍進(jìn)”并行的另一條線(xiàn)索是，身為保糧大省的河南，正急于擺脫城鎮(zhèn)化和工業(yè)化落后的境況。

????河南的糧食總產(chǎn)量占到全國(guó)的十分之一，其中小麥超過(guò)四分之一。按照“十二五”規(guī)劃，至2020年，中國(guó)糧食產(chǎn)量需要增加1000億斤，分配給河南的增產(chǎn)任務(wù)就達(dá)到300億斤。一直以來(lái)，中央給河南的“保耕地”壓力從未放松。根據(jù)河南官方提供的數(shù)據(jù)，截至2011年底，該省耕地面積為1.22億畝，比國(guó)家下達(dá)的保有量指標(biāo)高出366萬(wàn)畝。

????經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是保糧大省的渴望。直至2010年，河南城鎮(zhèn)化率只有37.7％，遠(yuǎn)低于全國(guó)49.68％的平均水平，居全國(guó)倒數(shù)第五位。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要土地，尤其是可做工業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地。

????河南地處中原，多年來(lái)耕地已被深度開(kāi)發(fā)，未墾耕地儲(chǔ)備幾乎殆盡。出于保糧考慮，近年來(lái)，中央批給河南的新增建設(shè)用地指標(biāo)每年只有25萬(wàn)畝左右，而根據(jù)河南自身的建設(shè)規(guī)劃，其每年土地指標(biāo)缺口在50萬(wàn)畝以上。

????“傳統(tǒng)的土地復(fù)墾、土地整理在河南已空間不大，農(nóng)民‘上樓騰地’是最有可行性的?！焙幽蠂?guó)土系統(tǒng)一基層官員表示。

????2009年，《河南省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)暫行辦法》實(shí)施。這份文件明確，縣域之內(nèi)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，可置換同等面積建設(shè)用地指標(biāo)。

????農(nóng)民宅基地?zé)o疑是農(nóng)村集體建設(shè)用地中最大一塊可利用資源。在“增減掛鉤”政策下，“新型社區(qū)”建設(shè)在河南大規(guī)模鋪開(kāi)，即將若干行政村合并為社區(qū)，新建樓房，原宅基地復(fù)墾，置換建設(shè)用地指標(biāo)。

????按照河南省描繪的藍(lán)圖，未來(lái)，“新型社區(qū)”要將全省6000萬(wàn)農(nóng)民囊括。從2009年至今，全省開(kāi)工建設(shè)的“新型社區(qū)”已超過(guò)2000個(gè)。

????但是這些“新型社區(qū)”普遍面臨建設(shè)資金不足的困境。河南省委農(nóng)村工作辦有關(guān)人士計(jì)算，每5000人的社區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需要2000萬(wàn)元，這部分由財(cái)政埋單，為此，河南省財(cái)政百般騰挪。據(jù)上述人士透露，中央下?lián)艿闹мr(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金甚至也被挪用，投入“新型社區(qū)”建設(shè)。

????此外，按照政策，“新型社區(qū)”的房屋建設(shè)資金財(cái)政并不負(fù)擔(dān)，由農(nóng)村集體籌措，或引入外部投資。但是，由于政策嚴(yán)控出資人新建可對(duì)外出售的“小產(chǎn)權(quán)房”，在大多數(shù)縣鄉(xiāng)，投資者興趣缺乏。上述人士測(cè)算，要完成河南省的“新型社區(qū)”建設(shè)計(jì)劃，資金缺口達(dá)數(shù)百億元。

????同時(shí)，“新型社區(qū)”建設(shè)在推廣中帶有強(qiáng)制性，大量農(nóng)民“被上樓”，也引發(fā)抵制。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，基層政府獲得建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)招拍掛即可獲得巨額土地收益，但對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，自己騰退宅基地，還需自行出資購(gòu)買(mǎi)新房，且不能分享變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的土地收益，并不具有吸引力。整體而言，“新型社區(qū)”建設(shè)推廣并不順利。

????按照河南官方發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至目前，已“初步建成新型社區(qū)近300個(gè)”，但多位知情人士估算，實(shí)際數(shù)目遠(yuǎn)少于此?！爸挥袔讉€(gè)樣板項(xiàng)目做得比較好?！币徊辉妇呙暮幽蠈W(xué)者說(shuō)。

????12月3日，《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布，以河南為主體，延及周邊省市，希望加快新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。該規(guī)劃被河南上下視為機(jī)遇，多場(chǎng)圍繞規(guī)劃的招商引資大會(huì)已經(jīng)召開(kāi)。

????作為對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的支持政策，2011年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)，允許河南探索開(kāi)展“人地掛鉤”政策試點(diǎn)。

????比起過(guò)去只能在縣域內(nèi)進(jìn)行“增減掛鉤”，新政最大的突破在于，允許新增建設(shè)用地指標(biāo)的跨縣流轉(zhuǎn)。在周口等以農(nóng)業(yè)為主的城市，工業(yè)項(xiàng)目少，土地價(jià)格偏低，有了“人地掛鉤”政策后，其騰出的指標(biāo)可以轉(zhuǎn)賣(mài)給鄭州等大城市?！拔覀兌寂沃说貟煦^’趕快出實(shí)施細(xì)則，趕快落實(shí)?！敝芸谑幸幻賳T表示。

????土地的價(jià)值將被激活，對(duì)土地的饑渴繼續(xù)發(fā)酵。在“新型社區(qū)”建設(shè)進(jìn)展不順之時(shí)，地方政府在平墳中看到了“機(jī)會(huì)”。

????墳地騰挪算盤(pán)

????周口地處黃淮平原腹地，轄區(qū)內(nèi)耕地1293萬(wàn)畝，擁有1200余萬(wàn)人口。這里也是全國(guó)重要的大型商品糧生產(chǎn)基地，糧食產(chǎn)量占河南省七分之一，居省內(nèi)首位，油料產(chǎn)量占全省三分之一。但是，周口經(jīng)濟(jì)發(fā)展在省內(nèi)相對(duì)落后，近年引進(jìn)的鞋城等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目效益不佳。

????2009年“增減掛鉤”政策實(shí)施后，周口全市申報(bào)的“新型社區(qū)”建設(shè)項(xiàng)目超過(guò)100個(gè)，得到批準(zhǔn)的有26個(gè)，待全部項(xiàng)目完成后，可得新增建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)百公頃。但與省內(nèi)其他地方一樣，受困于資金和民意，“新型社區(qū)”建設(shè)在周口進(jìn)展緩慢，目前開(kāi)工的僅有寧平村等少數(shù)幾處。

????一直以來(lái)，中央批給河南的新增建設(shè)用地指標(biāo)中的大多數(shù)，被鄭州等大城市瓜分，無(wú)法到達(dá)基層。而“增減掛鉤”“人地掛鉤”等政策，則使得縣級(jí)政府也有可能成為土地財(cái)富的分享者。

????11月，周口市宣布，全市已平遷200多萬(wàn)座墳?zāi)?，?fù)種耕地近3萬(wàn)畝。周口市一下轄縣負(fù)責(zé)人表示，該縣平墳所增的3000多畝地，已經(jīng)作為“新增耕地”呈交周口市，由其統(tǒng)一向河南省國(guó)土資源廳申請(qǐng)“增減掛鉤”指標(biāo)。周口市國(guó)土資源局人士亦確認(rèn)這一信息。

????但實(shí)際上，外界普遍懷疑，周口市上報(bào)的3萬(wàn)畝平墳“成績(jī)”摻水。有學(xué)者估計(jì)，200萬(wàn)座墳?zāi)?，以平均每座?平方米計(jì)算，其占地面積尚不足1萬(wàn)畝。

????更重要的是，在周口市，80％以上的墳地散落在田間地頭，其面積本就計(jì)算在原耕地面積中，即使復(fù)耕，只能算作增加有效耕地面積，不應(yīng)屬于“新增耕地”，也并不符合“增減掛鉤”的條件。周口市國(guó)土資源局人士亦承認(rèn)，該市僅有不足20％的墳地連片，只有這部分墳地，在土地性質(zhì)中被劃分為“特殊用地”，平墳復(fù)耕后，符合“增減掛鉤”條件。

????“現(xiàn)在全都作為新增耕地上報(bào)省國(guó)土廳了，但不知是否會(huì)得到批準(zhǔn)。”上述周口市國(guó)土局人士稱(chēng)，基層都對(duì)此抱有希望，“多少批一些也是好的。”

????如果平墳騰出的土地能順利轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，將是一筆巨大的財(cái)富。周口市近年建設(shè)用地拍賣(mài)，按土地區(qū)位不同，每畝價(jià)格在數(shù)十萬(wàn)元到百萬(wàn)元之間，新增3萬(wàn)畝指標(biāo)，其總價(jià)值將以百億元計(jì)，而周口市2011年全市一般預(yù)算收入僅為48.7億元。

????由平墳帶動(dòng)的“增減掛鉤”最后是否能落實(shí)，土地財(cái)富能實(shí)現(xiàn)幾多，目前尚無(wú)定論，但與“新型社區(qū)”建設(shè)如出一轍的是，基層政府可能得到巨額土地增值收益，農(nóng)民卻無(wú)法分享。在此次河南平墳中，周口市出臺(tái)政策稱(chēng)，每平墳一座，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)個(gè)人300元。但記者在對(duì)扶溝縣等地的走訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，多位農(nóng)民表示并未收到獎(jiǎng)金，而將親人骨灰移到政府公益性公墓后，尚需支付費(fèi)用3000多元。