人大常委會(huì)委員：30年后中國(guó)可進(jìn)入福利社會(huì)

　　中國(guó)社會(huì)保障改革是世界社會(huì)保障史上的偉大改革實(shí)踐

　　作為舉國(guó)上下乃至整個(gè)世界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，中國(guó)社會(huì)保障改革有著異常復(fù)雜的時(shí)代背景與影響因素，同時(shí)又是全面而深刻的變革。

　　中國(guó)社會(huì)保障改革與制度變遷的路徑，即是由國(guó)家─—單位保障制向國(guó)家─—社會(huì)保障制發(fā)展。從總體上看，這一制度的變革可以分為五個(gè)階段：1985年之前是改革準(zhǔn)備階段，原有制度因經(jīng)濟(jì)改革而難以為繼，各地都在盲目中自發(fā)試驗(yàn)。1986年至1992年進(jìn)入改革時(shí)代，但強(qiáng)調(diào)為國(guó)有企業(yè)改革配套，新制度緩慢生長(zhǎng)。1993年至1997年是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系支柱之一，帶著明顯追求效率優(yōu)先的烙印，曾一度對(duì)社會(huì)保障制度的信譽(yù)與政府的信用造成巨大沖擊。1998年以后，開始恢復(fù)社會(huì)保障的公平價(jià)值取向，并開始作為一項(xiàng)基本的社會(huì)制度加以建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了從自下而上到自上而下、從自發(fā)變革到自覺變革、從被動(dòng)配套到主動(dòng)建設(shè)、從單項(xiàng)推進(jìn)到綜合推進(jìn)和全面建設(shè)新制度的轉(zhuǎn)變。而2009年以來(lái)社會(huì)保障體系建設(shè)步伐明顯加快、公共投入力度持續(xù)加大、社會(huì)保障惠及全民的廣度顯著擴(kuò)張的事實(shí)，則表明了中國(guó)社會(huì)保障制度改革正在從長(zhǎng)期試驗(yàn)性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的新階段，一個(gè)惠及全民的社會(huì)保障體系快速形成，這應(yīng)當(dāng)是近幾年國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中最為重大的成就。

　　作為舉國(guó)上下乃至整個(gè)世界關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，中國(guó)社會(huì)保障改革有著異常復(fù)雜的時(shí)代背景與影響因素，同時(shí)又是全面而深刻的變革。一方面，中國(guó)自20世紀(jì)80年代前后進(jìn)入改革開放與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，思想解放運(yùn)動(dòng)在守舊僵化與開拓創(chuàng)新、“左”與“右”的激烈碰撞中前行，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與充分利用市場(chǎng)機(jī)制的新經(jīng)濟(jì)政策在激烈較量中此消彼長(zhǎng)，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割分治并具有平均主義色彩的利益格局在發(fā)展生產(chǎn)力的強(qiáng)大牽引下逐漸演變成按照生產(chǎn)要素分配的新格局，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、社會(huì)分化中形成的不同群體之間因利益分化而呈現(xiàn)出來(lái)的差距、失衡等等，這些都決定了社會(huì)保障不可避免地成為利益分配格局調(diào)整的一個(gè)焦點(diǎn)。

　　同時(shí)，是經(jīng)濟(jì)體制變革使原有的社會(huì)保障喪失了單位(集體)保障制下的組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，制度外部的原因直接促使制度變革，加之原有社會(huì)保障制度自身也存在著諸多缺陷，這種制度內(nèi)外的雙重?cái)D壓，迫使改革必須進(jìn)行，但也決定了社會(huì)保障改革必然地超出這一制度變革可以控制的范圍，它在改革實(shí)踐中往往要受制于許多外在因素。還有利益格局與人口變化的復(fù)雜性，也直接影響著社會(huì)保障改革與制度建設(shè)。

　　另一方面，中國(guó)的改革是針對(duì)原有的一整套社會(huì)保障制度進(jìn)行的全面而深刻的變革。迄今為止，除公職人員退休制度等個(gè)別保障項(xiàng)目仍基本保留著原有制度的框架外，其他各項(xiàng)社會(huì)保障制度在改革開放進(jìn)程中都處于改革與發(fā)展過(guò)程中。從社會(huì)保障觀念到制度結(jié)構(gòu)、責(zé)任承擔(dān)方式、財(cái)務(wù)模式以及與其他政策系統(tǒng)的關(guān)系都因改革而發(fā)生了重大變化，在總體上幾乎重塑了整個(gè)社會(huì)保障制度體系。在制度結(jié)構(gòu)方面，由單一層次、封閉運(yùn)行的制度安排發(fā)展到了多層次的社會(huì)化的制度安排，整個(gè)制度體系便有了實(shí)質(zhì)性的改變；在制度設(shè)計(jì)方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的財(cái)務(wù)機(jī)制，突破了原有制度安排的現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式，這種制度創(chuàng)新為世界養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展提供了一種全新的模式，等等。

　　由此可見，中國(guó)社會(huì)保障制度的變革，確實(shí)全面而深刻地改變了原有的社會(huì)保障制度及與之密切相關(guān)的利益分配格局與分配方式，這在世界社會(huì)保障史上是過(guò)去不曾有過(guò)的，也是未來(lái)不可能再現(xiàn)的。

　　社會(huì)保障制度改革的成就、問題與基本經(jīng)驗(yàn)

　　在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入了個(gè)人賬戶，構(gòu)建了當(dāng)今世界獨(dú)一無(wú)二的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這一制度創(chuàng)新亦為世界提供了新鮮的經(jīng)驗(yàn)。

　　從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家—單位(集體)保障制到新型的國(guó)家—社會(huì)保障制，許多事實(shí)都證明了中國(guó)社會(huì)保障改革所取得的成就是巨大的。

　　首先，實(shí)現(xiàn)了國(guó)民社會(huì)保障觀念的革新。原有制度下形成的是國(guó)民靠國(guó)家、靠單位、靠集體的傳統(tǒng)保障觀念，改革以來(lái)則逐漸形成了政府、企業(yè)、個(gè)人及社會(huì)各方共同分擔(dān)保障責(zé)任的意識(shí)，從集體主義、父愛主義到個(gè)人適度負(fù)責(zé)、互助主義，從恩賜意識(shí)到平等意識(shí)，從等級(jí)差序到公平取向，從權(quán)利主義到責(zé)任分擔(dān)等等，這種觀念的革新，事實(shí)上為社會(huì)保障制度的理性發(fā)展掃除了最重要的觀念障礙。

　　其次，實(shí)現(xiàn)了新舊制度的整體轉(zhuǎn)型。概括而言，就是國(guó)家主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)、社會(huì)化、多層次、權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的國(guó)家——社會(huì)保障制度，已經(jīng)全面地替代了原有的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位(集體)包辦、板塊分割、封閉運(yùn)行、福利型的國(guó)家——單位保障制度。

　　再次，創(chuàng)建了獨(dú)特的統(tǒng)賬結(jié)合型基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。即在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入了個(gè)人賬戶，構(gòu)建了當(dāng)今世界獨(dú)一無(wú)二的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，這一制度創(chuàng)新亦為世界提供了新鮮的經(jīng)驗(yàn)。

　　此外，在社會(huì)保障法制建設(shè)與體制改革等方面也取得了重要進(jìn)展。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》已于2011年7月1日正式實(shí)施，《軍人保險(xiǎn)法》也即將實(shí)施，同時(shí)經(jīng)過(guò)1998、2008年兩次大的機(jī)構(gòu)改革，使一直處于過(guò)度分散、混亂無(wú)序狀態(tài)的社會(huì)保障管理體制完成了從分散管理到適度統(tǒng)管的初步進(jìn)程。社會(huì)保障改革所取得的上述成就，最終都集中地表現(xiàn)在化解風(fēng)險(xiǎn)與普惠全民上。沒有社會(huì)保障改革與新制度的建設(shè)，不可能有國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的奇跡，也不會(huì)有如此安定的社會(huì)環(huán)境與勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。新型社會(huì)保障制度也保障了全體人民的基本生活權(quán)益，如以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)居民，醫(yī)療保障制度已經(jīng)惠及95%以上的人口，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在2012年能夠?qū)崿F(xiàn)制度全覆蓋，整個(gè)社會(huì)保障制度普惠全民的愿景即將實(shí)現(xiàn)，這是我國(guó)在繼續(xù)創(chuàng)造國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)30多年的奇跡后，正在創(chuàng)造中國(guó)式的社會(huì)發(fā)展奇跡。

　　然而，客觀而論，中國(guó)社會(huì)保障改革歷程并非只有成功與成就，它還同時(shí)存在著一些不足與失誤，并面臨諸多挑戰(zhàn)。

　　一是社會(huì)保障改革觀念存在著片面性。如只強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障改革為國(guó)有企業(yè)改革配套和為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)，加之在個(gè)人責(zé)任回歸方面一度矯枉過(guò)正，一度使社會(huì)保障改革迷失正確方向并走了一些彎路。

　　二是在改革中存在著統(tǒng)放不分、分割推進(jìn)的缺陷，使社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性受到損害，制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，也為未來(lái)的制度整合留下了不良的后遺癥。

　　三是歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任、政府責(zé)任與社會(huì)責(zé)任、中央責(zé)任與地方責(zé)任等迄今仍無(wú)清晰的法定邊界，這種狀況已經(jīng)構(gòu)成了新型社會(huì)保障制度走向定型、穩(wěn)定的客觀障礙。

　　四是現(xiàn)行社會(huì)保障制度幾乎均存在著缺陷，例如，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)分割及不同制度下的待遇懸殊差距，醫(yī)療保險(xiǎn)制度分割所帶來(lái)的浪費(fèi)、低效與不公，工傷保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防功能的缺失，最低生活保障制度、老年人福利制度等的城鄉(xiāng)分割，住房保障制度中存在的功能錯(cuò)位，社會(huì)保障基金投資政策的缺失等等，都在直接影響著社會(huì)保障制度的公平性與效率的提升，并對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。

　　上述不足與缺陷，一部分是由于歷史原因與發(fā)展不平衡造成的，一部分是由于“摸著石頭過(guò)河”、漸進(jìn)改革中經(jīng)驗(yàn)不足造成的，但也有一部分是由于改革不夠理性、制度設(shè)計(jì)不夠周密和不正常的部門利益沖突造成的，從而是值得吸取的深刻教訓(xùn)。