食品安全違法犯罪終身禁入食品行業(yè)

北京市人大常委會財經(jīng)辦副主任程曉君。

????“食品安全”4個字，牽動人心。2012年12月27日下午，北京市人大常委會第37次會議上，53名委員全票表決通過《北京市食品安全條例》，新條例將在今年4月1日起正式實施?！霸谡撟C、修訂期間，市人大常委會組織過大大小小幾十次座談、調(diào)研、征求意見”，參與立法的市人大常委會財經(jīng)辦副主任程曉君稱，政府部門、專家、生產(chǎn)企業(yè)、市民及小攤販代表，都被邀請來聽取意見，“兼聽則明”。草案曾被刪除的問題食品整體“區(qū)域退市”、食品安全犯罪“終身禁入”等條款，最終又被加入。刪減與恢復(fù)之間，存在怎樣的爭議和猶豫？程曉君為我們講述了背后的故事。

????1 區(qū)域退市

????臨時控制VS地方保護

????問題食品區(qū)域退市，可追溯到2003年2月的《北京市食品安全監(jiān)督管理規(guī)定》，其提出執(zhí)法部門有權(quán)對發(fā)現(xiàn)問題食品嚴(yán)重的地區(qū)實施區(qū)域性“封殺”，即該地區(qū)產(chǎn)品一律不得進(jìn)入北京市場。2007年的《北京市食品安全條例》也明確了區(qū)域退市。

????市民們熟悉的廣東潮安果脯蜜餞、山東龍口粉絲、河南許昌腐竹等，都因多次不合格而被整體退市過。“北京每次都會致函通報給產(chǎn)地政府，效果明顯”，市食品辦人士介紹，產(chǎn)地政府都迅速整治，提高整體合格率。

????去年4月，《北京市食品安全條例（修訂草案送審稿）》征民意時沿用了區(qū)域退市。

????然而，修訂草案在去年9月26日送交市人大常委會第35次會議首次審議前，區(qū)域退市條款被“意外”刪除。

????市人大常委會財經(jīng)辦副主任程曉君介紹，這主要是市政府法制辦聽到了外界不同意見，認(rèn)為區(qū)域整體退市有地方保護或壟斷之嫌，可能會牽連合格產(chǎn)品。

????市人大常委會提出不同看法。市人大財經(jīng)委副主任委員趙巨鵬作審議意見報告時直接指出，北京從2007年起實行了9次區(qū)域退市，在防控食品風(fēng)險上取得了較好效果，“應(yīng)該將這一措施繼續(xù)通過立法確定下來”。

????程曉君說，事后人大也展開意見征求和座談，很多部門、人大代表、市民都認(rèn)為北京就應(yīng)該加大防控，因為北京85%的食品都來自外埠供應(yīng)，源頭控制難度較大，防控輸入型的食品安全風(fēng)險需進(jìn)一步加強。

????為更充分地“留住”這個臨時控制措施，市人大常委會委員們查找多個法律法規(guī)，擺出力證：一是區(qū)域退市為國際慣例；二是上位法國家《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，政府可以終止可能導(dǎo)致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營活動及其他措施；三是上海也有相關(guān)規(guī)定。

????在市人大常委會二審稿以及去年12月底的表決稿中，區(qū)域退市最終得以保留，還得到完善，規(guī)定食品安全風(fēng)險消除或采取臨時控制措施的條件和原因消除后，應(yīng)及時解除?！耙簿褪钦f區(qū)域退市不是永久的”，程曉君說。

????2 禁入時間

????終身禁入VS5年不當(dāng)高管

????食品安全犯罪被追究刑事責(zé)任的人，是“終身禁止入行”還是“5年不能在食品企業(yè)當(dāng)高管”，同樣有不小爭議。

????程曉君介紹，在2007年的《北京市食品安全條例》里規(guī)定，食品違法是被追究刑事責(zé)任的，“終身不得擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的法定代表人和負(fù)責(zé)人”。

????2012年4月，市政府法制辦將修訂草案公開征集意見時，首次提到因食品犯罪被追刑責(zé)，“終身不得投資食品行業(yè)，從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動”。顯然，這比不當(dāng)一把手要嚴(yán)厲得多。

????市食品辦負(fù)責(zé)人介紹，這是根據(jù)信用程度，實行食品生產(chǎn)經(jīng)營者分類分級管理，首次設(shè)置嚴(yán)格的行業(yè)禁入規(guī)定，為的就是要加大懲戒力度。

????可在送交市人大常委會一審前的草案中，“終身禁入”條款不見了，改為“未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營，因食品安全犯罪被處刑罰，執(zhí)行期未滿5年的，不得擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的董事、監(jiān)事、高管”。

????禁入的門檻和尺度都降低了。程曉君說，“終身”改“5年”，反對的聲音主要認(rèn)為該規(guī)定過于嚴(yán)苛，尚沒有禁止從事某種職業(yè)的規(guī)定，也不利于改過自新，不能一棍子打死不給人機會等。

????市人大也聽到很多聲音，常委會委員和更多的代表還是提出對食品違法犯罪行為一定要嚴(yán)厲追責(zé)處罰，市人大法制委員會副主任委員卜世成甚至表示，還應(yīng)加大信用懲戒的力度。加上此時國務(wù)院一個正在征集意見的食品安全責(zé)任追究辦法，也提到這方面規(guī)定，“說明國家有這樣的信號傳遞出來”，程曉君說。

????于是，2012年11月29日，市人大常委會對修訂草案二審，食品犯罪“終身禁入”經(jīng)重新修改后被重新加了進(jìn)來。并且立法機構(gòu)把禁入的條件規(guī)定得更加明確：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營不符合安全標(biāo)準(zhǔn)或者有毒、有害食品，對人體健康造成嚴(yán)重后果、構(gòu)成犯罪的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動?！?/p>

????3 食品作坊攤販

????全市規(guī)范VS區(qū)縣自定

????小作坊和小攤販，一直是食品安全的薄弱環(huán)節(jié)和監(jiān)管難點。

????市人大常委會專門調(diào)研、走訪過一些小作坊。給程曉君留下深刻印象的是通州劉老公莊村一個做通州小吃饹馇饸的作坊，口碑不錯，只是此前并沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，小吃又達(dá)不到大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，一直沒取得生產(chǎn)許可證。

????程曉君記得，作坊老板一聽說要政府打算給作坊發(fā)放準(zhǔn)許證，非常贊同，說“就希望能有一個合法身份”。

????據(jù)介紹，國家在《食品安全法》對食品作坊和攤販，是授權(quán)由各省區(qū)市人大常委會來制定。各地因此也不一樣，寧夏由人大專門制定了對食品攤販和作坊條例，上海、浙江則在食品安全條例中設(shè)專章來規(guī)范，“北京也曾在征集意見稿中設(shè)了一章，后又取消，因為特別的規(guī)定并不足以支撐一章”。

????幾次審議中，對食品作坊和攤販的監(jiān)管究竟是全市統(tǒng)一規(guī)范，還是區(qū)縣各自管理，哪種方式更適合北京，草案進(jìn)行了多次修改。

????二審時，擬規(guī)定“市質(zhì)監(jiān)部門組織編制全市指導(dǎo)目錄，明確食品生產(chǎn)加工作坊的生產(chǎn)加工條件和要求。區(qū)縣政府根據(jù)目錄，編制本區(qū)域生產(chǎn)加工食品的品種目錄”。食品攤販則明確由城管來管，從一審的到街鄉(xiāng)登記改為須持經(jīng)營證上崗，消費者可對經(jīng)營證上的內(nèi)容監(jiān)督。

????而到最后表決稿，食品作坊又有了權(quán)限調(diào)整：市質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)提出全市食品生產(chǎn)作坊監(jiān)管工作指導(dǎo)意見，區(qū)縣政府再根據(jù)指導(dǎo)意見制定本區(qū)域品種目錄和生產(chǎn)條件。

????“之所以這樣修改，是綜合考慮”，程曉君解釋，小作坊在東城、西城等城區(qū)已經(jīng)沒有，特別是各區(qū)縣存在的小作坊生產(chǎn)的小食品種類、條件都不一樣，全市范圍不太好做統(tǒng)一規(guī)范，區(qū)縣更了解實際情況，因此最終還是決定把目錄制定的權(quán)限下放到區(qū)縣。

????■ 項目檔案

????《北京市食品安全條例》修訂歷時1年3個月，針對北京特大型消費城市的特點，強化源頭管理和全程監(jiān)控，防控輸入性風(fēng)險，強化多部門的無縫隙監(jiān)管和食品安全風(fēng)險監(jiān)測評估。

????其中在市場準(zhǔn)入、食品小作坊、食品攤販、農(nóng)產(chǎn)品、餐飲、無店鋪經(jīng)營上的食品安全監(jiān)管，都具有“北京特色”，比如給食品小作坊發(fā)放準(zhǔn)許證，食品攤販在劃定區(qū)域內(nèi)持經(jīng)營證上崗。同時以立法的形式確定了生產(chǎn)經(jīng)營問題食品構(gòu)成犯罪的終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營，加大違法懲戒力度。

????■ 立法進(jìn)程

????●2007年11月30日

????北京市人大常委會通過《北京市食品安全條例》，2008年起在全國率先施行。

????●2011年9月

????市人大常委會通過立項，《北京市食品安全條例》由此啟動修訂。

????●2012年4月6日到4月25日

????市政府法制辦對《北京市食品安全條例(修訂草案送審稿)》公開征求意見。

????●2012年9月

????送交市人大常委會一審。

????●2012年11月

????市人大常委會對草案二審。

????●2012年12月27日

????市人大常委會表決通過，修訂后的《北京市食品安全條例》將于今年4月實施。