加快新型城鎮(zhèn)化進程 縮小城鄉(xiāng)差別

????一、新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢

????新型城鎮(zhèn)化就是推進城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增加向更加注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，由偏重經(jīng)濟發(fā)展向更加注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，由偏重城市發(fā)展向更加注重城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變。去年底以來，中央召開了一系列重要工作會議，把城鎮(zhèn)化建設提到了一個前所未有的高度，將其作為擴內(nèi)需的重要依托和促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力。今年的中央1號文件強調(diào)，要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的根本要求，把擴大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的關鍵舉措，把建設新農(nóng)村和推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力。

????近期，市委、市政府專門召開了全市城鎮(zhèn)化工作會議，出臺了《關于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》，把推進新型城鎮(zhèn)化擺上了當前和今后一個時期全局工作的突出位置。首先城鎮(zhèn)化可以有效擴大城市消費群體，增加居民消費。據(jù)統(tǒng)計，2008年我國農(nóng)民人均消費支出為8869元，大中城市居民人均消費支出為10599元，表明從鄉(xiāng)村到城市，居民消費明顯增加；二是城鎮(zhèn)化可以提高農(nóng)村居民消費水平。農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，有助于推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，對增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民消費水平具有明顯效果；第三城鎮(zhèn)化可以有力拉動投資需求。城鎮(zhèn)人口的增加，可以帶來城鎮(zhèn)基礎設施、公共服務設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)等多方面投資需求。

????二、我市城鎮(zhèn)化工作的現(xiàn)狀

????2003年以來，伴隨著奧帆賽在青島的成功舉辦，青島城市建設進入了歷史上發(fā)展最快、效果最為明顯的時期。2009年底，全市城鎮(zhèn)化水平達到64.7%，年均提升1.3個百分點。但客觀地看，尤其與一些幾乎同時起步城鎮(zhèn)化建設的相關城市對比，我市城鎮(zhèn)化建設總體推進不快，發(fā)展不平衡問題十分突出，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻還比較弱，與建設現(xiàn)代化國際城市的要求相比差距更大。據(jù)統(tǒng)計，2009年青島市GDP總量在全國大中城市排名第10位，但是，我市城鎮(zhèn)化率在全國大中城市中僅列第32位?？h域五市在全國百強縣排名最高的膠南市列第25位，而城鎮(zhèn)化率膠南市在全國縣級市中僅列第73位。17個重點鎮(zhèn)進入全國千強鎮(zhèn)的只有5個，城鎮(zhèn)化水平遠遠滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。從深層次分析，我市城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。

????一是鎮(zhèn)域規(guī)劃編制水平不高。規(guī)劃是引領城市建設發(fā)展的總綱，由于長期以來對農(nóng)村規(guī)劃重視程度不夠，各區(qū)市把主要工作精力放在區(qū)市駐地規(guī)劃上，存在著重點鎮(zhèn)規(guī)劃編制層次較低，鎮(zhèn)域規(guī)劃覆蓋面窄，規(guī)劃的權威性、嚴肅性不強等問題。

????二是城鄉(xiāng)同籍管理難以落實。我市農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移具有明顯的“就近就地”特征，全市農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力在本區(qū)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)務工經(jīng)商的占85%以上。這些農(nóng)民由于戶籍身份難以轉(zhuǎn)移，辦理落戶的“門檻”相對較高，使這部分人口處于“半城半鄉(xiāng)”的狀態(tài)，從而導致了鎮(zhèn)域人口集中度不夠的狀況。

????三是鎮(zhèn)域經(jīng)濟實力薄弱，產(chǎn)業(yè)集聚度不高。目前我市鎮(zhèn)域綜合經(jīng)濟實力不高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)模普遍較小，多數(shù)鎮(zhèn)發(fā)展模式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構相似、缺乏鮮明特色，難以形成產(chǎn)業(yè)集聚。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類園區(qū)較多，園區(qū)投資強度又明顯不足。

????四是基礎設施功能不全，公共服務設施不配套。由于新增城建設施主要集中在中心城區(qū)和區(qū)市駐地，重點鎮(zhèn)、中心村等基礎設施建設明顯滯后，城鄉(xiāng)基礎設施建設缺乏對接，成為影響城鎮(zhèn)化推進的薄弱環(huán)節(jié)。

????五是財政投入捉襟見肘。由于目前的財政體制，市里很難撥出大量資金用于農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設，而五市自身投入不足。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基本上是“吃飯財政”，扣除各種剛性支出后，真正用于城鎮(zhèn)化建設的資金寥寥無幾。

????三、對策建議

????加快推進新型城鎮(zhèn)化進程，縮小城鄉(xiāng)差別，核心是牢固樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理念，按照全市城鎮(zhèn)化工作會議提出的城鎮(zhèn)化工作目標，解決好上述存在的突出矛盾和問題。

????一是提高城鎮(zhèn)規(guī)劃編制權限，完善城鎮(zhèn)規(guī)劃管理體系。2010年底前，編制完成《青島市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《城鎮(zhèn)化“十二五”發(fā)展規(guī)劃》、《重點中心鎮(zhèn)布局規(guī)劃》，確保實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等的有機銜接，加快構建以縣城為中心、小城鎮(zhèn)為骨干、中心村和新型社區(qū)為基礎的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。加快推進控制性詳細規(guī)劃編制進度，擴大規(guī)劃覆蓋面，力爭到2012年底前全市所有縣城和重點鎮(zhèn)實現(xiàn)控制性規(guī)劃全覆蓋。建立健全規(guī)劃編制修訂公眾參與制度，完善規(guī)劃實施的檢查、糾正和責任追究制度，增強規(guī)劃的法定性、權威性和嚴肅性。

????二是把縣城做大做強。目前青島所轄五市駐地已具備較完善的城市功能，完全有條件做大做強。到2020年應向著有較強的經(jīng)濟實力、城市功能更加完善、人口在30萬至60萬的現(xiàn)代化大中城市的目標奮進。

????三是加快重點鎮(zhèn)規(guī)模膨脹。把大力發(fā)展重點鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化工作的突破口和切入點，按照“全面推進、重點培育”的原則，加快實施重點鎮(zhèn)培育工程。對于《青島市城鎮(zhèn)化意見》中確定的首批10個重點鎮(zhèn)，抓緊制定出臺配套政策，加大政策整合力度，實行重點鎮(zhèn)政策“直通車”制度，凡是市以上賦予重點鎮(zhèn)的各項政策措施一律直接到重點鎮(zhèn)，有效化解政策兌現(xiàn)的遞減效應，實現(xiàn)扶持政策效益的最大化。在產(chǎn)業(yè)培育方面，大力培育支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，引導周邊鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向重點鎮(zhèn)集聚，加快形成各具特色的產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)強鎮(zhèn)和旅游名鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚。在項目用地方面，建議對重點鎮(zhèn)用地指標實行單列，戴帽下達到各鎮(zhèn)，不占用區(qū)市用地指標，各鎮(zhèn)通過土地挖潛獲得的土地復墾指標也全部用于當?shù)亟ㄔO。在行政管理方面，要從全市范圍內(nèi)抽調(diào)選拔發(fā)改、城建、規(guī)劃、金融方面的人才到重點鎮(zhèn)任職；積極擴大鎮(zhèn)級管理權限，在重點鎮(zhèn)設置綜合執(zhí)法派出機構，通過直接下放、委托授權等形式賦予各鎮(zhèn)相對獨立的經(jīng)濟管理權和行政執(zhí)法權，增強發(fā)展活力。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作，促進區(qū)域資源整合和生產(chǎn)要素集聚，合并后重點鎮(zhèn)轄區(qū)人口達到10萬人以上，進一步增強重點鎮(zhèn)的承載能力和區(qū)域輻射帶動能力。

????四是以農(nóng)村住房建設和危房改造為重點，完善基礎設施配套。全面落實市委、市政府全市農(nóng)村住房與危房改造會議三年完成城中村改造的任務要求，把農(nóng)村住房建設和危房改造作為推進城鎮(zhèn)化的重要抓手來高度重視，使其成為城鎮(zhèn)化建設中的一個重要組成部分。一要按照統(tǒng)一規(guī)劃、適度超前、統(tǒng)籌兼顧、確保重點的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水、電、熱、氣、房等基礎設施建設，提高城鎮(zhèn)承載力。二要創(chuàng)新農(nóng)房建設開發(fā)模式，拓寬融資渠道。對集體經(jīng)濟實力較弱的村，可通過引進有實力、專業(yè)化的公司墊資建設，騰出的舊村土地進行招拍掛，所得資金用于兌付前期建設費用。對有條件的村，可探索成立股份制開發(fā)建設公司，負責村莊住房改造建設。積極創(chuàng)建農(nóng)村住房建設融資平臺。三要加快制定科學合理的安置補償政策，充分調(diào)動各方面的積極性。四要鼓勵在解決好當?shù)剞r(nóng)民住房需求的前提下，將在當?shù)毓ぷ饕欢晗薜耐鈦韯展そ?jīng)商人員納入農(nóng)民經(jīng)濟適用房銷售對象管理，讓他們享受當?shù)鼐用竦耐却觥?/p>

????五是完善城鄉(xiāng)戶籍管理制度。按照整體規(guī)劃、有序放開、公正公平、方便群眾的原則，加快解決長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住的農(nóng)民工落戶問題。對市內(nèi)七區(qū)，在實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度的基礎上，降低落戶門檻，加快實現(xiàn)常住戶口在七區(qū)范圍內(nèi)按統(tǒng)一標準遷移。對縣域五市，建議全面放開戶籍遷移政策，真正實現(xiàn)只要有合法固定的住所和相對穩(wěn)定的收入來源，就可以辦理落戶手續(xù)。要以深化城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革為契機，抓緊研究制定教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、住房等方面的配套政策，使其與戶籍制度改革形成有效銜接，讓農(nóng)民享受到城市居民同等待遇，促使農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)集中，向城市居民和產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)換。針對部分社區(qū)和農(nóng)村務工人員在戶籍轉(zhuǎn)移中的利益分配問題，一方面，對落戶社區(qū)的外來人員，明確不參與遷入社區(qū)的集體資產(chǎn)收益分配，由各區(qū)市設立臨時居委會方式進行管理，其社會保障待遇納入各區(qū)市范疇統(tǒng)一考慮；另一方面，本市農(nóng)村務工人員戶口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后，一定期限內(nèi)仍可在計劃生育、宅基地、土地承包收益等方面享受原戶籍所在地政策。

????六是建立多元化投融資體制。在充分利用國家各項支農(nóng)政策，爭取國家項目資金支持的基礎上，進一步加大市本級財政對城鎮(zhèn)建設投入力度。加強對城市無形資產(chǎn)的挖掘使用，如戶外廣告經(jīng)營權、道路橋梁冠名權、公交線路經(jīng)營權等，都可以通過招標、拍賣等方式，為城鎮(zhèn)化建設籌集資金。(作者：市政協(xié)委員、市政府咨詢、黨組成員)