在短短的幾天內(nèi)，公安部的態(tài)度發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。

　　10月25日，公安部副部長劉金國在中央綜治委2005年第二次全體會議上稱，公安部正在抓緊研究進一步深化戶籍制度改革的意見，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并將逐步放寬大中城市戶口遷移限制。 　　

　　但過了幾天，只要涉及戶籍改革，公安 部上下便已對外界三緘其口。據(jù)知情人士透露，這是因為“戶改方案還不成熟，部黨組決定暫不接受外界采訪”。

　　《瞭望新聞周刊》得知，戶改方案須上報到國務(wù)院后才有下文，而現(xiàn)在尚未上報國務(wù)院。

　　公安部知情人士及專家告訴《瞭望新聞周刊》，其實公安部新一輪的戶改意見已出來兩年了，思路也一直很明確，目前方案主要是總結(jié)現(xiàn)有的地方戶改經(jīng)驗以在全國推廣，但卻有來自其他相關(guān)部委和一些地方政府的阻力，進展一直很慢。

　　“過去戶籍改革一直徘徊不前，主要是部門既得利益和部門立法的原因，”北京理工大學教授胡星斗對《瞭望新聞周刊》說。

　　中國人民公安大學治安系教授、戶籍問題專家王太元則指出：戶籍制度及戶口遷移制度只是“替罪羊”，附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在。

　　戶口還值多少錢

　　最新的一道口子是由人事部拉開的。2005年11月3日，人事部消息，2006年中國中央和國家機關(guān)公務(wù)員招考首次放開戶籍限制。

　　這一解禁的直接影響是報名創(chuàng)下歷史紀錄，50多萬考生競爭1萬多個職位，比例為48.6:1。而公務(wù)員考試此前受到熱烈追捧的一個重要因素，恰恰是考上公務(wù)員意味著有了大城市戶口。

　　在北京，找工作需要北京戶口和找可解決北京戶口的工作，這兩種看似有些矛盾的現(xiàn)象很突出地并存著。中國人民大學勞動人事學院副院長劉爾鐸教授認為，就業(yè)和教育一起，是如今附著在戶口身上最大的兩座大山。

　　以北京為例，在就業(yè)方面，政府機關(guān)、國企、事業(yè)單位大都需要北京戶口，而私營企業(yè)則不需要。在教育方面，外地人口子女到當?shù)卣?guī)學校上學得交兩三萬元左右的擇校費，而與之相應(yīng)的一個現(xiàn)象是，北京有不少小學都招不滿，有的小學甚至撤并了。

　　社會保障也是附在戶口身上的一大利益，最明顯的就是只有城里人才能享受得到的低保。此外，在住房方面，經(jīng)濟適用房也是本地居民的“專利”，低利息的公積金購房也基本只屬于當?shù)爻鞘芯用瘛?

　　“從一個人出生開始就有了，伴隨整個一生�！蓖跆绱藲w納附在戶口上的各種利益和制度。從計生政策、婦幼保健到教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、失業(yè)、意外傷害等等，全用城鄉(xiāng)二元戶口為依據(jù)來區(qū)別對待，涉及多個政府部門。

　　不僅城鄉(xiāng)之間有依附于戶口的鴻溝，城與城之間亦如此。王太元的父親幾年前患腦溢血，也只能在老家四川的一個縣城醫(yī)治，因為到北京來就享受不到醫(yī)保了。

　　作為一種國際通行的人口管理辦法之一，戶籍制度的基本功能為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安。我國在1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》，最初也主要是登記管理的功能。此后“三年自然災害”造成我國商品糧供應(yīng)全面緊張，1963年，公安部依據(jù)是否吃國家計劃供給的商品糧，將戶口分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。

　　在嚴格的計劃經(jīng)濟時代，生活消費品和生產(chǎn)資料的供給都以戶口性質(zhì)為依據(jù)。戶口的登記注冊功能向利益分配功能異化。這種“利益分配”的角色，隨著改革開放的進行逐步淡化，戶籍制度也在上世紀80年代中期、90年代一步步松動，城市的“進口”越來越寬。

　　目前改革未突破1998年“四條意見”

　　公安部欲在全國推廣的進一步戶改方案，可以從河北、江蘇、山東、遼寧、福建等11個省的試點看出端倪，而其深入與否，主要看各城市配套政策的完善。

　　石家莊市于2001年8月全面啟動的戶籍制度改革開啟了隨后兩三年的地方戶改熱潮。該市規(guī)定凡有合法固定住所并有常住戶口的職工、居民可以申請其配偶、子女、父母與其共同居住生活；外地公民被市內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、工商服務(wù)業(yè)聘用為管理人員或?qū)I(yè)技術(shù)人員、工作滿一年以上或招聘為合同制工人就業(yè)滿兩年的、在市區(qū)購買商品房或在市區(qū)投資興辦實業(yè)及經(jīng)商的外地公民，都可在石家莊市辦理入戶手續(xù)。

　　在石家莊戶改一年后，接納外來人口10萬，又過一年，接納4萬，到第三年，則不足2萬。該市公安局官員用“平穩(wěn)良性”評價這項改革。但外來人口逐漸降低的一個原因是，2003年8月，河北全省的戶籍改革啟動，以合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為落戶條件。這一條件相對于石家莊市原先的規(guī)定要嚴格，買不起房的外來人口便無法落戶了。

　　目前，“合法固定的住所”與“穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源”是各省戶改過程中對戶口遷移的兩個普遍應(yīng)用的基本落戶條件。另一個普遍的特征是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口，不再區(qū)分“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，統(tǒng)稱“居民戶口”。

　　在幾年來對各地的戶籍改革的報道中，不時出現(xiàn)“突破性”或“徹底”之類的字眼，而王太元指出，這些改革其實都沒有突破公安部1998年的四條意見，1998年7月，國務(wù)院發(fā)出批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定：實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；尤其是第四條：“在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民，及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準予在該城市落戶�！�

　　“宣布了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了�！蓖跆f，“快慢沒有意義，關(guān)鍵看配套，光是形式上統(tǒng)一戶口沒有什么用�！�

　　正因為沒有配套改革，鄭州、濟南、江蘇等地都曾有過戶改受阻的報道，因為一方面城市公共資源無法承載過多的人口，另一方面，新進城的人仍有很多相關(guān)利益享受不到。

　　一些地方無視配套的試點也成為不成功的先例。鄭州規(guī)劃讓市區(qū)人口在2020年達到500萬的規(guī)模，20年增加300萬人，但兩年之內(nèi)涌入的大量外來人口給鄭州的交通、教育、社保等公共資源造成了極大的壓力，后來不得不“叫�！薄撌泄簿志珠L姚待獻稱實際上是對操作程序進行規(guī)范。

　　統(tǒng)一福利創(chuàng)造自由遷徙條件

　　2001年小城鎮(zhèn)戶籍改革全面推進之后，公安部全面推進戶改的整體指導意見也已形成，即將在五個方面著手：嚴格戶口登記、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、積極調(diào)整戶口遷移政策、加快戶籍管理立法、加快人口信息計算機管理系統(tǒng)建設(shè)。其中，第一和第五方面純屬公安機關(guān)管理的民事信息工作，并非外界熱切關(guān)心的“戶改”內(nèi)容。

　　目前進行得較為順利的是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口，但剝離了資源分享后的名義統(tǒng)一，主要是象征意義，“可以使其權(quán)益意識提高，去要求獲得跟城里人同等的待遇。”胡星斗說。

　　社會上最關(guān)心的恰恰是王太元認為本不屬于戶籍管理內(nèi)容的遷移政策。從1998年到現(xiàn)在，公安部的指導意見一直以合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為落戶條件。然而這又受到城市公共資源的約束，各地情況不一樣。趙爾鐸估計，即使要放開，北京、上海一類的特大型城市也將采取比一般城市更高的遷入門檻。

　　王太元認為，深化改革的關(guān)鍵，在于加快改革以剝離附著在戶口背后的各種利益，把隱藏在戶口之后的勞動、人事、工資、物價、教育、衛(wèi)生、社會福利等諸多制度與戶口脫鉤。

　　在王太元看來，強迫各種社會管理制度與戶口制度脫鉤，將迫使在戶口制度掩護下的這些制度直接在各自領(lǐng)域改革。減少集中式跨部門、跨地域的決策，讓就業(yè)、教育、社會福利等各個領(lǐng)域分別進行改革，不僅阻力小、見效快，而且覆蓋面廣。

　　然而，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師趙燕菁卻認為，只要存在各類公共產(chǎn)品方面“補貼”的落差，就會有門檻，將戶籍這個大門檻取消了，其他部門仍會花更大的成本造出更多小門檻來�！叭趸酥磷罱K消滅戶籍制度的關(guān)鍵，就在于盡快縮小不同城市間和城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟落差，促進人口的均質(zhì)化�！�

　　最終，鑒于戶籍所牽連到的其他領(lǐng)域和各地情況的差異，王太元、趙燕菁都認為應(yīng)采取因地制宜的原則，放權(quán)于地方。(瞭望新聞周刊記者 湯耀國)