從戶籍改革的實踐看，一步到位和“換湯不換藥”似乎都難以實現(xiàn)最終的改革目標(biāo)。但也不能因為戶籍改革很困難就裹足不前。在城鄉(xiāng)遷移和人口流動達到一個新的階段的今天，城鄉(xiāng)戶籍制度迫切需要改革。但改革要平穩(wěn)運行，則需探索務(wù)實性、有策略的過渡方案。
改革開放以來，城鄉(xiāng)遷移和人口流動日益加劇，目前
我國流動人口已經(jīng)達到1.4億。流動人口從城市體系中占較少比例的群體成為具有舉足輕重意義的重要組成部分。與此同時，流動人口與城市的經(jīng)濟聯(lián)系、社會聯(lián)系日益密切化，這些都要求城市戶籍管理體制適應(yīng)流動人口長期居住于城市的現(xiàn)實，作出相應(yīng)調(diào)整。
最近國家公安部正在探索深化戶籍制度改革的舉措，擬取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的界限，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并在一些省份開始了試點實施。盡管戶籍改革是大勢所趨，但我們?nèi)砸浞终J(rèn)識到這一改革的艱巨性和長期性。實際上，2002年以后，一些地區(qū)已在進行統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口的試點工作，如取消戶籍限制，實行戶籍登記制度，又如將農(nóng)村戶口統(tǒng)一改為居民戶口等。然而實際結(jié)果表明，一些地方嘗試性的改革并不成功，沒能真正消除城鄉(xiāng)壁壘，縮小城鄉(xiāng)差別，有的地方甚至不得不重新回到戶籍準(zhǔn)入制度的舊體制下。
戶籍體制改革的表現(xiàn)是居住地管理體制，是對人口進行有效管理和統(tǒng)計的基礎(chǔ)性制度。改革的基本要求是從審核體制過渡到登記體制，實現(xiàn)居住地管理。流動人口確實流動性比較強，對其進行居住地管理是比較困難的，但戶籍改革的根本困難并不在于確定一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住地登記體制，而在于現(xiàn)行的戶籍制度是和一系列制度安排和社會福利體系緊密聯(lián)系在一起的，它是城市公共福利體制的母體性制度和載體性制度，因此戶籍改革就要求城市公共福利體制相應(yīng)地進行改革，而這種整體性改革對城市部門而言無疑壓力巨大。
我們知道統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍從道理上是正確的。相當(dāng)數(shù)量的外來人口在城市長期居住，有著穩(wěn)定的工作或者在城市投資創(chuàng)業(yè)、有著穩(wěn)定的居住場所，依法納稅，相當(dāng)多數(shù)人已經(jīng)不再是“單槍匹馬”獨闖城市，而是將整個家庭一起遷移到城市中。這些人已經(jīng)成為事實上的城市人口了，但卻仍被作為農(nóng)業(yè)戶口統(tǒng)計，其實是不合理的。所以，鼓勵外來流動人口根據(jù)自己的需要實現(xiàn)遷徙自由，獲得所在城市的戶籍，從長遠(yuǎn)看，這樣做不僅應(yīng)該，而且有助于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。但是，為什么客觀上進行戶籍體制改革困難重重，并且存在失敗的風(fēng)險呢？主要原因在于當(dāng)前城市的公共服務(wù)供給難以應(yīng)對大量外來人口的需求。城市人口因為其所擁有的城市戶籍，享受相對較高的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等社會福利，一旦取消戶籍界限，城市公共服務(wù)體系恐怕難以驟然承受外來人口對公共服務(wù)需求的壓力。城市政府對福利產(chǎn)品的供給能力總體上是相對不足的，會使推進城鄉(xiāng)戶籍體制改革遇到巨大壓力和挑戰(zhàn)以及可能難以克服的成本。
從戶籍改革的實踐看，一步到位的改革和“換湯不換藥”的改革似乎都難以實現(xiàn)最終的改革目標(biāo)。但是，也不能因為戶籍改革很困難就裹足不前，而走向另一個極端。如果戶籍改革拖延時日，不僅不利于社會問題的解決，還將導(dǎo)致社會矛盾的激化，這與我們建設(shè)和諧社會的目標(biāo)是格格不入的。在城鄉(xiāng)遷移和人口流動達到一個新的階段的今天，城鄉(xiāng)戶籍制度迫切需要改革。但改革要平穩(wěn)運行，則需探索務(wù)實性、有策略的過渡方案。
第一，根據(jù)流動人口在城市長期居留的行為模式，可分階段地推行戶籍制度改革。研究表明，流動人口進入城市以后的居留模式表現(xiàn)出逐步滯留的過程。筆者最近對上海外來人口的研究表明，一批外來人口進入城市后，第一年內(nèi)會有約50%的人口滯留下來，而到了第二年大約剩下35%，這批人口逐步沉淀，不斷有人會選擇離開。到了10年左右，大約有10%的人口滯留下來，而且數(shù)據(jù)表明，10年以后這10%的人口基本上會穩(wěn)定地滯留在城市中。流動人口進入城市體系，是逐步滯留逐步沉淀的，因此，需要根據(jù)流動人口在城市居留的時期和階段，逐步推動戶籍制度的改革。具體來說，可以把流動人口分成不同的層次，對短期居住在城市的外來人口可以采取相應(yīng)的政策，對居住3-5年的則可以增加其享受的社會福利，而對于居住10年以上的外來人口就應(yīng)使其擁有本地戶籍，并享有本地居民的相應(yīng)福利。應(yīng)該根據(jù)流動人口在城市居留時間的長短，提供差別性的戶籍制度和社會福利制度，這樣，就可以根據(jù)流動人口在城市居留的時間長短，通過分層次遞進的方式使其逐步整合進城市體系中。
第二，可以根據(jù)流動人口不同群體的特征，差別性地推進戶籍制度和相關(guān)福利制度的改革。可以把外來人口分成不同的人口群體，其中如異地婚姻者、購買住房者、投資創(chuàng)業(yè)者、高素質(zhì)、高技術(shù)能力的外來人才等，這部分人口具有較高的移民和定居傾向，同時這部分群體對城市戶籍安排和公共服務(wù)體系的需求也相對更加強烈。因此，戶籍改革可以首先考慮滿足這部分群體的需求，首先對這些群體放開戶籍，并逐步將戶籍體制的改革成果擴大延伸到其他人口群體。
第三，可以根據(jù)外來人口的具體需求，有針對性地逐步向外來人口群體放開有關(guān)制度體系。例如現(xiàn)在已經(jīng)逐步放開針對流動人口子女的教育制度，此外，還可以逐步推進對城市工業(yè)部門集體戶的綜合保險，建立外來勞動者的工會體系，建立面向農(nóng)民工和其他外來人口群體的大病或疾病住院保障，等等�？梢愿鶕�(jù)流動人口面臨的最迫切的需求來推動制度改革，使流動人口逐步內(nèi)化于城市的制度體系，逐步地融入到城市社會中去。
總之，對于戶籍改革和依托戶籍的各種公共福利體制改革應(yīng)該采取一種彈性化、差別性的政策，為流動人口進入城市，乃至融入城市體系提供制度化的通道和接口。這樣的戶籍體制改革策略，才是一種較為務(wù)實和較能確保成效的可行性解決方案，也將能夠發(fā)揮更加積極有效的作用。（作者：復(fù)旦大學(xué)人口研究所副所長、教授
任遠(yuǎn)）
