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今年全國土地出讓金或破2萬億 地價推高房價

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青島新聞網(wǎng) 2010-12-27 07:30:10 人民日報 現(xiàn)有新聞評論    新聞報料

????????????????????????????????????????????????? 朱慧卿繪

????今年全國土地出讓金有可能突破2萬億元,賣地成了一些地方政府最大的收入來源,高地價推高房價,帶來諸多問題

????土地財政不可持續(xù)(經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn))

????閱讀提示

????■“土地財政”造就了“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的模式,其中地方政府、開發(fā)商、銀

行成為最大的受益者

????■對于城市發(fā)展而言,相比起土地出讓所產(chǎn)生的利潤,安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要

????20605元/平方米。12月16日,廣州市樓面地價再度被刷新?!翱磥碇挥兄胁势辈拍苜I得起房子了?!甭牭竭@個消息,在廣州工作多年的王先生感嘆。

????當(dāng)前,國內(nèi)房地產(chǎn)市場運(yùn)行面臨復(fù)雜局面。一線城市房價高昂的頭還沒有低下,部分二、三線城市又出現(xiàn)上漲。不久前,南京、武漢、杭州等地也都出現(xiàn)高價地。為堅(jiān)決落實(shí)調(diào)控措施,國土資源部12月19日發(fā)出通知,要求堅(jiān)決抑制少數(shù)城市地價過快上漲趨勢。

????除了流動性過多、通脹預(yù)期增強(qiáng)等因素外,不少人認(rèn)為,房價居高不下的重要原因在于有些地方為獲取高額的土地出讓金,采取種種措施,推高地價、推升房價。更有輿論稱,“土地財政”是高房價的罪魁禍?zhǔn)?,“土地財政”不除,房價下不來。

????該怎樣認(rèn)識“土地財政”?梳理“土地財政”的來龍去脈,厘清利弊,尋求治本之策,不僅關(guān)系到房地產(chǎn)市場的長期健康發(fā)展,也關(guān)系如何防范地方財政和金融風(fēng)險,如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問題。

????1.土地出讓金收入逐年增多

????2009年,全國土地出讓金收入相當(dāng)于同期地方財政總收入的46%左右

????截至目前,北京、上海今年土地出讓金已破千億元,比去年同期大幅增加。由于土地供應(yīng)量約為過去兩年的總和,今年全國土地出讓金有望突破2萬億元。

????近10年來,各地土地出讓金收入迅速增長, 在地方財政收入中比重不斷提升。資料顯示,2001年—2003年, 全國土地出讓金達(dá)9100多億元, 約相當(dāng)于同期全國地方財政收入的35%;2004年,收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬億元,相當(dāng)于同期全國地方財政總收入的46%左右。在有些縣市, 土地出讓金占預(yù)算外財政收入比重已超過50%, 有些甚至占80%以上。

????“‘土地財政’是個俗稱,一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財政支出?!敝袊恋貙W(xué)會副會長黃小虎說,實(shí)際上,土地出讓后,地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營業(yè)稅為主的財政預(yù)算收入,這些收入全部歸地方支配。僅此兩項(xiàng)就占到地方稅收的近四成。在一些地方,“土地財政”成了名副其實(shí)的“第二財政”,有的甚至成了財政收入的主要來源。

????附著在土地上的收入,還有名目繁多的費(fèi)。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié),土地管理、房產(chǎn)、財政、水利、交通、人防等部門,都會收取不菲的費(fèi)用。

????“如果算上以土地作為抵押向銀行貸款,地方政府的實(shí)際可支配收入會更多。”中國人民大學(xué)土地管理系主任葉劍平說,地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來,特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上,地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì),截至2009年末,地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。

????拍賣槌一落,少則幾億元多則幾十億元甚至過百億元的收入就來了,土地整理一下,就能到銀行換取大量貸款,哪個地方能拒絕這種“快錢”的誘惑?而要加大投資力度,做大GDP,彰顯政績,恐怕沒有比圍繞著土地做文章更短的路徑了。正是認(rèn)識到土地的資本和資產(chǎn)功能,越來越多的地方開始走上了以“經(jīng)營土地”來“經(jīng)營城市”、“經(jīng)營發(fā)展”的道路。

????2.過度“以地生財” 害處多

????在“土地財政”模式下,難免產(chǎn)生高價地進(jìn)而產(chǎn)生高價房,有悖于國有土地為全民所有這一基本屬性

????客觀地說,十幾年來,“土地財政”對緩解地方財力不足、公共品供給融資難,創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會和提升城市化水平等都有很大促進(jìn)作用,功不可沒。

????“土地財政”為人詬病,不在于地方政府由此獲得了較為充分的財政收益,而是獲得這一收益的過程不盡合理、公平,以及可能帶來的一系列弊端。

????“土地財政”所帶來的利益聯(lián)接機(jī)制,最為人詬病。“存在多年的‘土地財政’,事實(shí)上造就了‘征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地’的滾動模式,在這一過程中,地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者?!敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映坦言。

????要維持這一模式,并獲取較高收益,就要壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地,再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝征地,幾百萬甚至上億元賣給開發(fā)商,征地與賣地之間的巨額利潤,讓不少地方以各種形式規(guī)避上級的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制和審批管理,違規(guī)違法用地時有發(fā)生,農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演,權(quán)益得不到有效保護(hù),耕地保護(hù)也面臨空前壓力。而房地產(chǎn)業(yè)是這一模式的下游出口,城市購房者最終為高房價“埋單”。

????中國土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云分析,在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下,地方政府不但是征地的大買家、土地出讓的大賣家,還是收支的大賬房。當(dāng)流動性充裕、房地產(chǎn)市場向好時,地方政府有動力、有能力推升地價和房價;而當(dāng)樓市出現(xiàn)危機(jī),土地交易冷清時,地方政府的財政平衡壓力就會增大,也能通過構(gòu)筑政策防護(hù)墻,扭轉(zhuǎn)樓市下滑趨勢?!?008年,各地紛紛出臺緩交土地出讓金等措施扶持開發(fā)商,‘救市’風(fēng)潮席卷南北就是例證。更令人擔(dān)憂的是,這種機(jī)制像個失去控制的發(fā)動機(jī)一樣,很難停下來?!彼f。

????國有土地畢竟是一種特殊的公共資源,如果將土地供應(yīng)目標(biāo)定位于地方財政的利益最大化,將有悖于其基本屬性,也有悖于國有即為全民所有這一基本屬性。在這種利益聯(lián)結(jié)機(jī)制下,難免產(chǎn)生高價地進(jìn)而產(chǎn)生高房價,房價不斷上漲,就會導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中,大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會減少?!罢@取土地出讓金及其相關(guān)收入的目的應(yīng)是社會公共服務(wù)最大化,在缺少必要制度約束情況下,手段往往成了目的,損害了社會公平?!比~劍平說。

????“土地財政”還造成資金過度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域,不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從近幾年情況看,房地產(chǎn)已成為“吸金場”,甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商?!斑@不是好現(xiàn)象,畢竟,土地的增值是虛擬的,沒有哪個國家可以依靠房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng)?!比~劍平說。

????地方政府土地抵押收入的增長,則加大了金融風(fēng)險。審計(jì)署公布的情況表明,審計(jì)調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級,截至2009年底,政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看,有7個省、10個市和14個縣本級超過100%,最高的達(dá)364.77%?!斑@些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來償還。當(dāng)行情看漲、土地出手順利時,政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款,一旦房價大幅下行,土地價值必定下降,薄薄的抵押合同書力量究竟有限,銀行、財政所承擔(dān)的風(fēng)險顯而易見。”葉劍平說。

????“土地財政”的收取和使用還嚴(yán)重透支未來收益。黃小虎說,各用途出讓的土地達(dá)40年、70年不等,地方政府在出讓土地時,按照年限累計(jì)的地租做了一次性收取并用于當(dāng)期支出,雖然短時間增加了財政收入,但實(shí)質(zhì)上透支了未來幾十年的收益,勢必?fù)p害子孫后代的利益,相當(dāng)于“寅吃卯糧”。

????“土地財政”也是不可持續(xù)的。一個城市的建設(shè)用地總量是有限的,一旦賣完,后續(xù)的財政開支就得不到保證?!俺鞘谢M(jìn)程還有20年左右就會達(dá)到70%的平穩(wěn)期,‘土地財政’之路只能是短期選擇,絕非長久之計(jì)。”鄒曉云說。

????3.“土地財政”怎么改

????推動地方政府財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng),規(guī)范土地征收行為、用好土地出讓金收入

????地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官員告訴記者,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障房建設(shè)、農(nóng)村土地整理等都需要保持一定的財政支出規(guī)模,錢從哪里來?現(xiàn)實(shí)情況是,僅靠稅收遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

????“1994年的分稅制改革,找到了困擾多年解決中央和地方財政關(guān)系的正確思路。但沒能很好地解決省級以下各級財政的關(guān)系問題,更關(guān)鍵的是,在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中,財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)的原則沒能有效堅(jiān)持。地方稅體系沒有成形?!必斦控斦茖W(xué)研究所所長賈康說。

????統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,自1994年實(shí)施分稅制后,地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降,從1993年的78%下降到2004年的42.7%;但另一方面,地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應(yīng)變化,一直在70%上下波動。而1994年以來,省、市政府也在想方設(shè)法增加集中度,財力逐步向省、市集中。

????“土地是地方政府擁有的最大資產(chǎn),面對‘錢少事多’的現(xiàn)實(shí)難題,‘土地財政’逐步成為地方發(fā)展的一個重要手段?!蓖跣∮痴f。

????“‘十二五’期間,中央和地方政府在事權(quán)的稅權(quán)分配會更加合理,搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價增加土地出讓收入等地方政府的短期行為將逐步消除,地方對‘土地財政’的依賴將逐步減小?!辟Z康說,“這兩年財政部代理地方發(fā)行債券來彌補(bǔ)地方預(yù)算收支差是個好辦法。雖然每年僅2000億元,但是可以置換和替代地方隱性負(fù)債,減少其以地生財?shù)臎_動?!?/p>

????有專家指出,城市的土地屬于國家所有,自然就應(yīng)由政府來獲得相應(yīng)的土地收入,關(guān)鍵在于用好這筆錢,規(guī)范土地征收行為,減少整個過程中的不公平、不合理因素。

????為加強(qiáng)土地出讓金的管理,2006年,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》,要求將土地出讓收支納入地方預(yù)算,但仍有許多地方政府沒有嚴(yán)格執(zhí)行這一政策。今年4月,審計(jì)署公布的情況表明,有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規(guī)范,未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理,占征收總額的20.1%。

????去年底,財政部、國土資源部等五個部委又聯(lián)合下發(fā)通知,要求地方將土地出讓收入全額繳入地方國庫,支出則通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排,實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理。

????鄒曉云說,在現(xiàn)行的制度框架內(nèi),房產(chǎn)稅也是一個增加地方穩(wěn)定財源的選擇。不少國家也有“土地財政”,但不是靠賣地,而是靠征收不動產(chǎn)稅來實(shí)現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅,既能給政府帶來穩(wěn)定的財源,也能抑制住宅投機(jī)。

????只要可以從農(nóng)民手中低價征地,并向市場高價供地,地方政府就很難放棄對建設(shè)用地征用的壟斷權(quán)。從制度層面上解決這個問題,還要加速推進(jìn)征地制度改革?!翱s小征地范圍,提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范政府征地行為是征地制度改革大方向?!比~劍平說,國家已提出,除公益事業(yè)以外,要減少征用農(nóng)民土地,當(dāng)前,要加快從法律上界定“公共利益”,同時還要打破政府壟斷土地一級市場的格局,推動集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn),讓地方政府逐步從土地經(jīng)營者的角色中淡出,成為純粹的管理者,而不是主導(dǎo)者。

????在新的歷史條件下,改變“土地財政”的過程,也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的過程。誰能占領(lǐng)未來戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn),誰就能在世界競爭格局中占據(jù)優(yōu)勢。如果我們還在糾結(jié)于房地產(chǎn)是不是支柱產(chǎn)業(yè),還在算計(jì)著土地出讓等相關(guān)收入所帶來的“財務(wù)自由”,還在追求著眼前的GDP和顯化的政績,就有可能錯過歷史給予中華民族復(fù)興的寶貴機(jī)遇。

????土地永遠(yuǎn)是一種稀缺資源,對于一個城市發(fā)展而言,相比起土地出讓所產(chǎn)生的種種“利潤”,安居樂業(yè)的百姓和欣欣向榮的企業(yè)更為重要。城市化的目的是什么?發(fā)展為了什么?應(yīng)該好好想想這個問題了?。ㄓ浾?于猛)


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