國務(wù)院擬修改拆遷條例 防止自焚等悲劇再發(fā)生

????固然，在有些領(lǐng)域，行政部門為了公共利益，并不排除行政強(qiáng)制力的使用。但是，在涉及公民憲法權(quán)利的重大理由面前，我們是否還可以縱容這類行政強(qiáng)制力的使用或?yàn)E用？

????針對近段時(shí)間城市拆遷引發(fā)的大量社會矛盾，北大法學(xué)院姜明安、沈巋、王錫鋅、錢明星和陳端洪五位學(xué)者，通過特快專遞的形式向全國人大常委會遞交建議書，建議立法機(jī)關(guān)對《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對《條例》進(jìn)行修改。

????我國的憲法規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@里包含了兩個(gè)基本的法律精神:

????第一，世界上其實(shí)并不存在所謂絕對的神圣不可侵犯的財(cái)產(chǎn)，國家為了公共利益可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用。這是國家出于重大的正當(dāng)理由，對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和意思自治的限制。顯然，這是一個(gè)行政法的范疇。

????第二，雖然政府可以不依照民事契約行為而強(qiáng)行取得他人財(cái)產(chǎn)，但并不意味著政府行政權(quán)力可以不受限制、為所欲為。國家征收征用公民的私有財(cái)產(chǎn)并不是無償剝奪，而應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。如何補(bǔ)償或補(bǔ)償多少，則涉及民事法律的范疇。

????今天的中國，城市建設(shè)每天都在進(jìn)行，政府對土地的征用和居民拆遷當(dāng)然難以避免。但是，當(dāng)殘?jiān)珨啾谠谕仆翙C(jī)的轟鳴聲中紛紛塌落時(shí)，我們社會中的某些傳統(tǒng)屏障卻冥頑難移。這種嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)，勢必導(dǎo)致社會矛盾的嚴(yán)重激化和相關(guān)惡性案件的頻頻發(fā)生。

????應(yīng)當(dāng)說，在實(shí)體法律的規(guī)定方面，我國的憲法、物權(quán)法在這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)基本一致和到位。但是，在有關(guān)程序法律的規(guī)定方面，則出現(xiàn)了嚴(yán)重落后、脫節(jié)和混亂的局面。我們已基本上解決了“過河”的目標(biāo)問題，但在如何“過河”的方式方法上，一直還躑躅不前。

????依照現(xiàn)行《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，政府依據(jù)城市規(guī)劃提出了對公民不動(dòng)產(chǎn)的征收和征用的指令后，通常是將“拆遷人(多為房地產(chǎn)開發(fā)商)”推至前臺直接面對“被拆遷人”，自己“淡入”幕后，扮演一個(gè)“行政仲裁人”的角色。即使拆遷人和被拆遷人對簿公堂，政府也可以回避涉訟的責(zé)任和義務(wù)。這種“運(yùn)動(dòng)員兼任裁判”的方式，實(shí)在令人費(fèi)解。

????而且，兼任“運(yùn)動(dòng)員和裁判員”的一方，還可以轉(zhuǎn)身兼任“法官”———行使最后的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。固然，在有些領(lǐng)域，行政部門為了公共利益，并不排除行政強(qiáng)制力的使用。但是，在涉及公民憲法權(quán)利的重大理由面前，我們是否還可以縱容這類行政強(qiáng)制力的使用或?yàn)E用？我們遺憾地發(fā)現(xiàn)，中國是至今還保留有直接用行政強(qiáng)制措施處理不動(dòng)產(chǎn)征收、征用問題的極少數(shù)的國家之一。

????在一個(gè)法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。尤其是，當(dāng)我們需要對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和意思自治采取極端限制的時(shí)刻，即便出于重大的正當(dāng)理由，也必須慎重行事。因此，為了避免“鏟車和汽油瓶”之間原始對抗的頻頻發(fā)生，如今，是到了考慮將“行政強(qiáng)制權(quán)”從政府手里收回的時(shí)候了。將這個(gè)領(lǐng)域的最終強(qiáng)制權(quán)統(tǒng)一歸于司法領(lǐng)域，是最終解決拆遷暴力沖突的必由之路。

????盡管我們還不能向人們證明，司法解決方案在中國可以高枕無憂。但是，司法程序的相對公開、透明，證據(jù)呈供的嚴(yán)格、律師的法庭辯論以及對弱勢群體提供司法協(xié)助等，顯然可以發(fā)揮一定的透析程序、緩解矛盾的作用。同時(shí)，通過鎮(zhèn)定而費(fèi)時(shí)的司法程序，可以間接地減緩城市發(fā)展的速度，也會契合當(dāng)下“科學(xué)發(fā)展觀”的要求。

????要徹底解決城市土地和房屋征用和拆遷中的失序狀態(tài)，僅靠行政命令顯然是不夠的。在目前情況下，亟須對個(gè)別明顯滯后和混亂的法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的清理與廢止。世界法律文明史表明，一種游戲規(guī)則，只有當(dāng)大多數(shù)人承認(rèn)其公平公正而甘受其約束時(shí)，這種規(guī)則才可能發(fā)揮真正的效力。否則，依靠習(xí)慣的強(qiáng)力壓制來維持，不滿與危機(jī)就會在暗地里蔓延。

????周大偉(法律學(xué)者) (來源：新京報(bào))

????法律界熱議《拆遷條例》變革走向

????一如六年前孫志剛之死促成收容遣送辦法的廢除，不少人在思考，近來發(fā)生的多起由拆遷引發(fā)的極端事件，能否也將推動(dòng)拆遷條例的變革。

????有媒體報(bào)道稱，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室官員確認(rèn)，國務(wù)院正在準(zhǔn)備修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱《拆遷條例》），目前已經(jīng)組織了國務(wù)院法制辦、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等相關(guān)部委局，再次進(jìn)行前期的立法調(diào)研工作。

????與此同時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院五名學(xué)者通過特快專遞的形式向全國人大常委會遞交了《關(guān)于對〈城市房屋拆遷管理?xiàng)l例〉進(jìn)行審查的建議》，建議立法機(jī)關(guān)對《拆遷條例》進(jìn)行審查，撤銷這一條例或由全國人大專門委員會向國務(wù)院提出書面審查意見，建議國務(wù)院對其進(jìn)行修改。

????事實(shí)上，在此前的五六年間，已有多位民間人士曾向國務(wù)院或全國人大常委會“上書”，建議修改或廢除《拆遷條例》。

????2008年4月4日，正逢火爆一時(shí)的重慶“史上最牛釘子戶”事件解決，上海律師張黔林即“上書”建議全國人大常委會審查《拆遷條例》。2003年杭州退休教師劉進(jìn)成、律師金奎喜等116人也提出類似“上書”。不過，上述建議基本上沒有收到回應(yīng)。

????先補(bǔ)償還是先拆遷

????“如果《拆遷條例》趁著《物權(quán)法》在2008年10月1日生效前就予以修訂，或許后面的流血代價(jià)就減少了?！睆埱肿蛱炜吹絿鴦?wù)院正準(zhǔn)備修改《拆遷條例》的消息后對CBN記者感嘆道。

????他覺得修改有些姍姍來遲，但準(zhǔn)備修改就是一種進(jìn)步。

????張黔林認(rèn)為，修訂后的《拆遷條例》最關(guān)鍵的是應(yīng)該明確何謂公共利益。

????記者注意到，《物權(quán)法》對征收的條件是“為了公共利益的需要”，而且要“依法給予補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”。但是《拆遷條例》卻只字未提何種房產(chǎn)、處于何種目的可以強(qiáng)制拆遷。

????張黔林認(rèn)為，如果確定出于公共利益，公民個(gè)人服從是可以容忍的，但現(xiàn)在卻頻頻發(fā)生因?yàn)樯虡I(yè)利益而導(dǎo)致強(qiáng)拆，被拆遷民眾又救濟(jì)無門。

????此外，拆遷人獲得拆遷許可證之后，就可以從政府部門獲得拆遷裁決，這就為強(qiáng)行拆遷大開方便之門。雖然《拆遷條例》規(guī)定：“當(dāng)事人對裁決不服的，可以自裁決書送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)向人民法院起訴。”但是同時(shí)又規(guī)定，“拆遷人依照本條例規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！币簿褪钦f，即使官司勝了，房屋也早就強(qiáng)拆完了。

????北大此次參與“上書”的五位學(xué)者也認(rèn)為，補(bǔ)償應(yīng)在房屋拆遷之前完成，而《拆遷條例》卻將本應(yīng)在征收階段完成的補(bǔ)償問題延至拆遷階段解決。

????廢止還是大修

????據(jù)全國律協(xié)行政法專業(yè)委員副主任袁裕來介紹，在實(shí)務(wù)中，獲得拆遷許可的條件之一就是國土資源部門核發(fā)給拆遷人的建設(shè)用地批準(zhǔn)書。但問題在于，那些被拆遷的房屋，業(yè)主們都還擁有合法的土地使用權(quán)，有效期限還有十幾年甚至幾十年。對此，袁裕來質(zhì)疑到，如果業(yè)主們?nèi)匀粨碛泻戏ǖ耐恋厥褂脵?quán)，國土資源部門又哪來的權(quán)力向拆遷人核發(fā)土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件，這豈不是典型的“一地二嫁”？

????北大五位學(xué)者亦認(rèn)為，對單位、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷，必須先依法對房屋進(jìn)行征收，而《拆遷條例》卻授權(quán)房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷人拆遷許可。

????在袁裕來看來，如果非要強(qiáng)拆，就必須分兩步走：一是國土資源部門收回國有土地使用權(quán)，二是核發(fā)拆遷許可證。但這樣一來，既影響效率，又自相矛盾。

????綜合這些問題，袁裕來認(rèn)為《拆遷條例》應(yīng)該廢除。國務(wù)院需要制訂的是《收回土地使用權(quán)條例》，因?yàn)橐罁?jù)《土地管理法》第58條規(guī)定，對于收回國有土地使用權(quán)的條件、地上物的補(bǔ)償?shù)茸鞒隹茖W(xué)的規(guī)定。

????“如果是商業(yè)利益，根本就不需要政府參與進(jìn)來，臺灣地區(qū)就是讓業(yè)主們自己改造，符合規(guī)定條件后，轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，收益由業(yè)主們自己取得?！痹硐Ｍ@樣的方向進(jìn)行改革。不過他也在憂慮，這樣地方財(cái)政可能會受到影響，阻力應(yīng)該不小。第一財(cái)經(jīng)日報(bào)