合肥城建：漫漫找錢路
本報記者 韋黎兵
2006年9月17日，周日，秋意漸起，但大工地的騰騰熱氣仍然熏蒸著整個合肥城。
市中心的宿州路掩映在施工的飛揚塵土中，路面已是一條深深的壕溝，幾臺施工機械截斷了周末熙熙攘攘的步行人流。出
城向南，在通往規(guī)劃中的新城的大道旁，滿目皆是拆遷建筑的斷磚殘瓦。
這僅是“大建設(shè)”的開場序曲。這個城市宣布，2006年將投資36億元開始新建和改建40條道路。而整個“十一五”期間（2006－2010年），他們將通過財政在城市基礎(chǔ)設(shè)施上花費450億元，最終目標是使GDP從800億增長到2000億。
考慮到合肥去年的財政收入不足60億元，450億元的單項支出計劃看起來有些過于龐大。但對于這個城市的管理者而言，這絕非空中樓閣式的藍圖。事實上，他們已不得不為。
“合肥的路太窄了、樓太矮了、城太小了，”一位當?shù)毓賳T毫不諱言自己的不滿，他認為，作為一個省會城市，“合肥上不了臺面，有點底氣不足。”
他的參照對象并非北京、上海這些中國的超級城市，而是其他中部伙伴們：同樣“不東不西”，同樣為“天下糧倉”，同樣財政拮據(jù)，長沙每年在城建上投入200多億元，武漢150億，鄭州、南昌各100多億元，這讓過去5年合肥政府年均20億元的數(shù)字盡失顏色。
在吸引投資的城市競賽中落于人后顯然關(guān)乎命脈，尤其當資本的觸角已從東部向外延展之時。
眾多渴望成功的中國城市都采用了同樣的競爭邏輯，大規(guī)模城建投入已成必然選項。在席卷中國的投資熱潮中，合肥遠非令人矚目的明星。只是，一個農(nóng)業(yè)大省的省會，如何籌資完成龐大的政府投資計劃，無疑是中國故事的一個重要縮微版，在當下尤是。
錢從何來？
整個城市成為巨大工地，在去年年初，這樣的圖景依然遠離合肥人的視野。
新任市委書記孫金龍，原地質(zhì)工程專家，博士期間專攻金融，甫一上任，所干的一件大事，就是到北京游說國家開發(fā)銀行，為城市建設(shè)爭取資金支持。隨后，他組織市級領(lǐng)導(dǎo)和主要部門負責(zé)人在內(nèi)的60多人，用8天時間考察江浙的城市建設(shè)和管理�；貋碇�，分管城建的副市長用“大吃一驚、痛下決心、點燃激情”作總結(jié)。
當建設(shè)的塵土在城市各處揚起之時，合肥市民開始困惑于巨量的資金投入，于是，新書記從中央帶了兩三百億下來的說法在民間流傳甚廣。
傳說只是現(xiàn)實世界的變形投射——真實故事是，合肥爭取到了國家開發(fā)銀行的貸款承諾，僅2005年7月一次就答應(yīng)貸款108億元，期限為15年。
這是巨額資金，但依然不足以使合肥實現(xiàn)夢想。除此之外，長期以來合肥還向商業(yè)銀行、外國政府、國際金融組織等機構(gòu)貸款，還加上國債轉(zhuǎn)貸，到今年年中，合肥市城建貸款總額接近55億元。
即便考慮到“十一五”期間不斷增加的市財政和政府的土地收益，建設(shè)資金仍是不夠。
今年5月，合肥市投融資管理委員會成立，同時市政府注資5億元，將分屬不同部門的建設(shè)投資公司、交通投資公司、城建控股公司整合為合肥建投控股集團（以下簡稱“建投控股”），注冊資本達到56億元。
鑒于目前中央不允許地方政府赤字預(yù)算，也不允許地方政府發(fā)行債券，建設(shè)控股以發(fā)行企業(yè)債、信托產(chǎn)品、融資券等方式為合肥市政府籌集建設(shè)資金。
至此，合肥市的基本建設(shè)融資體系初具輪廓，一個連接土地、投融資雙方的資金循環(huán)鏈基本完成：土地儲備中心成為土地融資和財富創(chuàng)造平臺，建投控股成為融資平臺，金融控股集團興泰控股成為資金池和融資通道。
9月20日，建投控股成功發(fā)行10億元企業(yè)債，這是它成立后的第一大單。
9月初前后，掌管“錢袋子”的合肥市高層召開會議，研究政府債務(wù)、投資規(guī)模、融資思路及還款保障，市委書記、市長、財政局長等無一缺席。
與“十一五”期間財政年均需要90億元的城建投資計劃相比，現(xiàn)實并不樂觀。
財政局方面預(yù)測，即便財政收入維持快速增長，“十一五”期間平均每年的建設(shè)預(yù)算只能安排15億元左右。至于被寄予厚望的土地出讓收益，由于年中以來中央嚴厲的土地新政紛至沓來，維持目前的收入水平已屬不易，能用于城建的也僅是10億元左右。
兩項相加，市財政平均每年只能安排25億元資金，余下的65億資金缺口，只能依靠建投控股等政府融資窗口，通過銀行借貸和公司債等方式來解決。會議上提出通過建投控股發(fā)行短期融資券、進行資產(chǎn)證券化，以及發(fā)行資金信托計劃各籌資10億元的目標。
大部分的建設(shè)資金均為直接或隱性的政府負債，債務(wù)負擔(dān)隨之而來。
以今年年中55億元的城建貸款總額計算，加之建投控股剛剛發(fā)行的10億元企業(yè)債，合肥市財政形成的直接或隱形負債將達65億元。如此，十一五期間，合肥市應(yīng)由市級財政償還的基礎(chǔ)建設(shè)年融資規(guī)模大大超過2005年市財政收入（歷史最高水平）——這不包括規(guī)�？捎^的舊債，以及迅速增加中的新債的龐大本息支出。以目前債務(wù)水平粗略計算，僅城建投資，“十一五”內(nèi)每年的償債負擔(dān)將在8億元以上。
土地收益的“稻草”
在中國的城市擴張過程中，將土地收益用于大規(guī)模城市建設(shè)，已是無人不知的通用套路。合肥投融資管理中心測算，按照目前大建設(shè)的規(guī)模，十一五期間市級財政每年還款所需的資金流將達到50億元。為了保障債務(wù)的償還，城市管理者的目光再次投向土地收益。在他們看來，相對于其他城市，合肥通過土地凈收益進入城建的資金還是太少。
今年4月，合肥向福州及中部城市派出考察組，得到的數(shù)字再次讓他們吃驚不已：去年，鄭州GDP約為合肥的兩倍，政府通過城投公司的城建資金負債余額高達180億，是合肥市財政債務(wù)的近4倍，土地出讓規(guī)模小于合肥但土地收益用于城市基建的金額達14．6億；而GDP比鄭州低100多億元的長沙，數(shù)據(jù)分別為197億、4倍和9億。
依據(jù)其他城市的經(jīng)驗，合肥的城建投入仍可繼續(xù)大幅增長，土地收益將提供更多支撐。但與外界的想象相反，如果把經(jīng)營性用地和工業(yè)用地結(jié)合考慮，政府通過賺取土地凈收益，來投資基礎(chǔ)建設(shè)的空間并沒有想象的那么大。
建立于1991年的合肥高新區(qū)，就處在經(jīng)營土地入不敷出的煎熬中。
高新區(qū)辦公樓毫不起眼，非常普通，下屬的合肥高新區(qū)科技實業(yè)公司（簡稱“科實公司”），則位于一座簡陋的三層小樓中。整個高新區(qū)的在編工作人員僅為70人，在午飯時間也能看到不少人伏案工作。
由于主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無法產(chǎn)生收益，高新區(qū)只能通過追加資本金的方式維持科實公司運轉(zhuǎn)，以致科實的資本金從先前的2000萬增加到目前的9億多元。
盡管近5年來，合肥高新區(qū)年均GDP、固定資產(chǎn)投資、財政收入增幅分別達39％、50％和40％；三項指標絕對值達到55億元、35億元和近12億元，但與龐大建設(shè)資金需求相比，主觀上負債不足的高新區(qū)仍然面臨困擾。
困擾高新區(qū)的主要障礙就是土地。高新區(qū)經(jīng)營性用地的比例不到10％，其余全部是公共用地和工業(yè)用地。據(jù)管理層介紹，高新區(qū)工業(yè)用地的價格為每畝10萬－15萬元，而經(jīng)營用地的價格約在100萬左右。
考慮到目前每畝土地30萬元的征地成本，政府實際在土地上不僅無利可圖，還要不斷對工業(yè)項目進行補償投入。而這，還不包括工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)每畝平均15萬元左右的投入。
如此說來，算上工業(yè)區(qū)，合肥地方政府的土地凈收益將大打折扣。如果土地上的凈收益并沒有想象的那么高，加上中央土地政策的日益嚴厲和規(guī)范，大規(guī)模地方建設(shè)所依賴的土地紅利，將日益難以獲得。
9月中旬，在亞太經(jīng)合組織財長會議上，中國財政部部長金人慶宣布中央考慮有條件地授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這一消息，傳到合肥市政府投融資部門卻是波瀾不驚。
電話中，合肥市財政局副局長、建投控股董事長李武好語氣淡然，“地方發(fā)債還不會立即實施，對我們沒有多大影響。如果將來允許了，可把以前發(fā)行的一些企業(yè)債變換為地方債。”
“地方政府目前的建設(shè)資金需求和債務(wù)規(guī)模都比較大，即便中央政府允許發(fā)債，也會有嚴格限制，并不能滿足地方對于資金的需求。”
建投控股的一位職員解釋，他們發(fā)行企業(yè)債的申請，就通過國家發(fā)改委、人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等眾多部門審批，困難重重，而地方債的申請，將更不容易。
“無論如何，允許地方發(fā)債是好事，可以把地方的負債規(guī)范起來，否則很容易失控。”另一位職員認為。
責(zé)任編輯：林彥婷
