和諧之道：政府職能求變

　　主持：

　　本報評論員王 梓

　　２００４年９月，十六屆四中全會將“構(gòu)建社會主義和諧社會”作為提高黨的執(zhí)政能力的重要組成部分。

　  從此，和諧社會的原則成為我國政策制定的主脈絡(luò)，無論是“中部崛起”還是“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”等重大政策決定，無不 貫穿這一原則。２００５年，醫(yī)療改革的成敗問題一度引起社會各界的激烈爭論，如何解決社會保障問題、如何提供更好的公共服務(wù)等，也都成為政府職能轉(zhuǎn)變面臨的切實問題。

　　近期，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心舉行“中國經(jīng)濟(jì)展望論壇”主題研討會，就和諧社會的政府職能等問題，邀請全國人大常委會副委員長、九三學(xué)社主席韓啟德、北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授汪丁丁、中國人民銀行行長助理易綱、中央?yún)R金控股公司總經(jīng)理謝平、社會保障基金會副理事長高西慶、人民大學(xué)勞動學(xué)院副院長鄭功成、清華大學(xué)中國世界研究中心主任李稻葵、國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所所長夏斌、國家民政部救災(zāi)司司長王振耀、中國社會科學(xué)院研究員劉小玄、北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授宋國青、SAP中國副總裁栗樹和等嘉賓進(jìn)行了深入討論，會議由北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心主任林毅夫主持。作為“中國經(jīng)濟(jì)展望論壇”主辦方之一，會后本報又邀請相關(guān)嘉賓參與，對論壇進(jìn)行了重新整理。是為“２１世紀(jì)北京論壇”第７３期。

　　緩解看病貴、看病難

　　《２１世紀(jì)》：２００５年，關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生改革的成敗爭論引起各界的關(guān)注和參與，諸位對醫(yī)療改革有何建設(shè)性意見？如何解決看病貴、看病難問題？

　　韓啟德：醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)關(guān)系到我國發(fā)展的大局，關(guān)系到人民群眾的切身利益，看病貴、看病難這個問題已經(jīng)成為社會的一個熱點。這一年多來，我經(jīng)過調(diào)查研究，形成了關(guān)于改進(jìn)我國現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生的一些想法：

　　第一，解決看病貴、看病難是個世界性的難題。我們國家大，人口多，資金少，基礎(chǔ)差，又處在轉(zhuǎn)型時期，因此解決看病貴、看病難這個問題需要一個長期的過程。所以，不適宜把老百姓的期望值提得太高。我建議，現(xiàn)在不要提“解決看病貴、看病難”，還是提“逐步緩解看病貴、看病難”好一點，以免到時候?qū)崿F(xiàn)不了引起更大的意見。

　　第二，要保持政策的連續(xù)性，要強(qiáng)調(diào)繼續(xù)貫徹1997年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革和發(fā)展的決定》；1998年的《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，以及2000年八部委頒布的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革指導(dǎo)意見的精神》。新的《改革措施》要注意和這些文件相銜接，現(xiàn)在碰到的問題在這些文件里面已經(jīng)提到，而且方向基本也都是正確的，改革從1990年代就開始了，只是沒有找到好的突破口。

　　城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度、醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品生產(chǎn)流通體制這三方面的改革是相互影響、相互牽連的，必須統(tǒng)籌兼顧、同步展開，如果其中一個方面或一個方面的某個環(huán)節(jié)的改革單頭突進(jìn)的話，受其他方面的牽制，改革是不會成功的。醫(yī)療衛(wèi)生改革就難在這個地方。

　　第三，在農(nóng)村合作醫(yī)療試點推廣工作當(dāng)中，一定要鼓勵創(chuàng)新，根據(jù)不同地方的實際情況，由農(nóng)民群眾自己決定，采取合理的籌款、支付機(jī)制和管理模式。不同的地方，由于原來醫(yī)療基礎(chǔ)情況不同，采用不同的方式來進(jìn)行推廣要好一點。另外，既然合作醫(yī)療是農(nóng)民群眾自己的互助形式，所以還是要強(qiáng)調(diào)農(nóng)民在合作醫(yī)療上的自治，讓他們自己來管理。同時要看到，新興農(nóng)村合作醫(yī)療并不是農(nóng)村衛(wèi)生工作的全部，根本的還是要花大力氣來改善農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)的基礎(chǔ)條件，建立與完善專門的農(nóng)村衛(wèi)生工作者培養(yǎng)和培訓(xùn)體系，對貧困人群實施醫(yī)療救助，以及完善農(nóng)村藥物供應(yīng)系統(tǒng)等等。

　　第四，政府在城市醫(yī)療衛(wèi)生體系當(dāng)中的首要任務(wù)是制訂科學(xué)的區(qū)域衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，合理分配醫(yī)療資源，當(dāng)前的重點應(yīng)該是大力發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)。而社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)能不能得到迅速的健康發(fā)展的關(guān)鍵是準(zhǔn)確定位：一是要使社區(qū)醫(yī)療逐漸成為基本醫(yī)療保險的守門人；二是社區(qū)醫(yī)療要把防病和健康教育作為重要任務(wù)，由此形成與其它醫(yī)療機(jī)構(gòu)不同的分工，這樣才能得到發(fā)展。目前，可以把所有的城市一級醫(yī)院和部分二級醫(yī)院轉(zhuǎn)換為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定三級醫(yī)院在技術(shù)、人員等方面扶助社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的任務(wù)。

　　第五，必須堅定不移地實施廣覆蓋、低水平的醫(yī)保政策，要盡一切力量迅速將基本醫(yī)療保險覆蓋面擴(kuò)大到大多數(shù)的城鎮(zhèn)居民里面。與此同時，要完善制度和具體的標(biāo)準(zhǔn)，把醫(yī)保堅決控制在基本醫(yī)療保障的水平上。

　　第六，要著力改革醫(yī)藥生產(chǎn)和流通體制，切實采取措施，降低藥價，當(dāng)前可以重點采取下列五條措施：

　　一、規(guī)定主要藥品，特別是醫(yī)保目錄藥品的參考價格和最高售價，嚴(yán)格限制價格主管部門的單獨(dú)定價項目，利用國際公約降低進(jìn)口藥品的銷售價格。

　　二、嚴(yán)格新藥審批制度，堅決拒批僅僅改頭換面的冒牌新藥，要建立新藥審批的外部監(jiān)督機(jī)制。

　　三、減少藥品流通環(huán)節(jié)，引進(jìn)現(xiàn)代物流概念，推行藥品集中配送。

　　四、醫(yī)院的藥品收支要單獨(dú)列支，完全公開透明。

　　五、完善有關(guān)法制，嚴(yán)厲打擊行賄受賄、醫(yī)生開方提成等不法行為。

　　第七，衛(wèi)生事業(yè)是實行一定福利政策的社會公益事業(yè)，必須遏制當(dāng)前公立醫(yī)院的過度收費(fèi)行為。當(dāng)前我國衛(wèi)生總費(fèi)用中有三分之二發(fā)生在醫(yī)院，控制醫(yī)院費(fèi)用的過快增長，就等于控制住了醫(yī)療費(fèi)用增長的一個閘口。同時，也可以推動醫(yī)院管理體制和機(jī)制改革，這能為醫(yī)保改革和醫(yī)藥改革創(chuàng)造好的條件。所以我建議，要對公立醫(yī)院實行醫(yī)療費(fèi)用的總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整，按病種收費(fèi)的政策。

　　第八，要真正貫徹預(yù)防為主的方針，政府要保證公共衛(wèi)生服務(wù)的成本補(bǔ)償，改變重城市、輕農(nóng)村，重硬件、輕軟件，重高層、輕基層的狀況�，F(xiàn)在要迫切解決的是基層的三大問題，一是基層編制，二是人員素質(zhì)的提高，三是日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。

　　第九，要完善醫(yī)療救助體系，繼續(xù)增加經(jīng)費(fèi)投入，并且確定醫(yī)療救助的標(biāo)準(zhǔn)、程序、付費(fèi)機(jī)制。

　　第十，建議成立國務(wù)院衛(wèi)生工作委員會，以及相應(yīng)的衛(wèi)生工作辦公室，以領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)各有關(guān)政府部門的工作，各級政府要建立衛(wèi)生工作的問責(zé)制度。當(dāng)前希望政府進(jìn)一步確定我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革的總體方針和思路，中長期目標(biāo)實施的步驟，以及在近期內(nèi)采取的措施，盡快把這些告訴干部、群眾，并且加強(qiáng)宣傳工作，以避免以訛傳訛、人心浮動和社會不安。

　　栗樹和：關(guān)于中國的醫(yī)療衛(wèi)生改革，我是從另外一個角度來看的。

　　第一個問題，是關(guān)于體制的改革，這個在我看來很簡單，就像交通一樣，有錢的人坐出租車，沒錢的人坐公車。

　　第二個問題是信息的問題。一、醫(yī)療衛(wèi)生的信息問題是最大的。由于信息沒有集成，我們的資源浪費(fèi)非常嚴(yán)重。事實上，很多醫(yī)院可以共享統(tǒng)一的圖書資源、統(tǒng)一的實驗室、統(tǒng)一的人事資源管理等等，甚至是跨地區(qū)的資源品牌也可以實現(xiàn)，但這需要高級的信息系統(tǒng)。

　　二是信息的不對稱。醫(yī)生知道的病人不知道，醫(yī)生寫的字根本認(rèn)不得，如果整個中國醫(yī)院衛(wèi)生系統(tǒng)的信息不對稱問題不解決，道德風(fēng)險的問題就解決不了。

　　第三個是生活方式和營養(yǎng)的問題。世界衛(wèi)生組織有這么一個結(jié)論，就是各國人民的健康和壽命，60%以上的因素是取決于個人的生活方式，而不是取決于醫(yī)療衛(wèi)生條件，醫(yī)療衛(wèi)生條件的貢獻(xiàn)僅僅是8%。

　　汪丁丁：首先，市場機(jī)制在公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境與資源三大領(lǐng)域的運(yùn)行，比在其他領(lǐng)域里的運(yùn)行更容易失靈。這三大領(lǐng)域的體制安排是所謂關(guān)乎“國計民生”的大事情，所以，我們應(yīng)當(dāng)從憲法的層面討論諸如社會保障和公共衛(wèi)生體制方面的制度安排。其次，中國社會的每一類具體問題都比經(jīng)濟(jì)學(xué)和通�！肮�共衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)”描述的要復(fù)雜得多。例如，現(xiàn)在遇到了普遍的“食品安全”問題，其嚴(yán)重程度堪稱是一場“生存危機(jī)”，它是中國社會轉(zhuǎn)型期嚴(yán)重的制度失范和道德失范的后果，它的無限制的蔓延，最終總會迫使每一個人回到“自給自足”的原始經(jīng)濟(jì)狀態(tài)中。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域之外，我們在基礎(chǔ)教育和環(huán)境資源領(lǐng)域里也見到類似的生存危機(jī)。這樣的現(xiàn)象，在穩(wěn)態(tài)社會里很難見到。所以，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的一般性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也難以涵蓋這樣的現(xiàn)象。第三，在公共衛(wèi)生方面，我們有一項術(shù)語，叫做“流行病學(xué)轉(zhuǎn)移”（epidemeological transition）。我們知道，隨著人均收入水平的上升，會發(fā)生所謂“人口學(xué)轉(zhuǎn)移”——即特定人口的毛出生率和毛死亡率都從非常高的水平下降到比較低的水平，但是毛出生率的下降滯后于毛死亡率的下降，于是有所謂“人口爆炸”現(xiàn)象。在公共衛(wèi)生方面，隨著人均收入水平的上升，人口的流行病學(xué)特征也發(fā)生改變，例如，伴隨毛死亡率的下降，最主要的死亡原因從白喉、天花、瘧疾、肺癆等貧困性疾病逐漸轉(zhuǎn)移到心血管疾病、泌尿系統(tǒng)疾病、癌癥和基因缺陷等“高齡疾病”和“個性化疾病”。疾病的社會經(jīng)濟(jì)學(xué)特征從“貧困類型”向著“富裕類型”的轉(zhuǎn)移，被稱為“流行病學(xué)轉(zhuǎn)移”。中國社會處處表現(xiàn)出它的轉(zhuǎn)型期復(fù)雜性，在流行病學(xué)轉(zhuǎn)移過程中，中國同時兼有貧困類型和富裕類型。這就要求我們在討論公共衛(wèi)生制度安排時，要強(qiáng)調(diào)“兼顧”，更需要防止“偏激”。所謂“和諧社會”，其實質(zhì)就是兼顧。但是，我們怎樣引入一套能夠兼顧各方面利益的制度安排呢？這就回到上述的第一項陳述：必須建立更廣泛的對話機(jī)制，并且主要是在“立憲”層面上的對話機(jī)制。所謂“立憲”對話，就是全體社會成員關(guān)于每一個人在社會轉(zhuǎn)型期的基本權(quán)利達(dá)成某種共識的過程。

　　王振耀：我曾參與醫(yī)療救助制度的具體制定，我想提醒大家三個方面的問題。第一個是改革開放發(fā)展的大成本，即環(huán)境污染，現(xiàn)在大江、大河都受到了污染，全球溫度也在升高。

　　第二是發(fā)展的差距。現(xiàn)在是重城市輕農(nóng)村，輕到什么地步呢？去年我們把全國的孤兒排查了一遍，城鄉(xiāng)共57.3萬，農(nóng)村的20多萬孤兒沒有得到制度性救助，只發(fā)放一點救災(zāi)款，這是因為在制度安排上存在缺陷。

　　第三是，有很多企業(yè)在拖欠農(nóng)民工工資。一個拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)，怎么樣推動企業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新？

　　社會保障困局待解

　　《２１世紀(jì)》：除了醫(yī)療，在公共服務(wù)領(lǐng)域，社保也面臨困境，從資金缺口的解決到下一步的改革推進(jìn)都值得深入探討，諸位如何分析？

　　高西慶：應(yīng)重視完善全國性的、儲備性的社會保障制度。去年下半年至今，各個層面對于社會保障問題的關(guān)注程度都在不斷增加，尤其城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障機(jī)制、農(nóng)村社會保障機(jī)制等方面。這非常好，但在過去的半年多，全國的社會保障機(jī)制的被關(guān)注程度大大降低了，而這一機(jī)制與國家城鎮(zhèn)企業(yè)社會保障、農(nóng)村社會保障沒有直接的聯(lián)系。從十六大到十六屆三中全會所通過的各個文件中，每一次都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要用國有資產(chǎn)作為籌集資金，來充實和完善社會保障機(jī)制。中國在社會保障儲備這方面還是比較領(lǐng)先的。發(fā)達(dá)國家雖然也有這樣的機(jī)制，但絕大部分都是過去三五年建立起來的。現(xiàn)在對全國社會保障儲備基金的關(guān)注不夠。如果按照現(xiàn)有的發(fā)展速度，社保基金需要相當(dāng)漫長的時間才能滿足人口老齡化而導(dǎo)致的養(yǎng)老金缺口需求。

　　解決全民性的社保問題需要跳出部門之間的利益。建立社會保障所需要的資金數(shù)量巨大，根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的估算缺口從2萬億到10萬億不等。上屆政府決定用國有資產(chǎn)來補(bǔ)這一缺口，但是到今天基本上一分錢還沒劃過來，這是因為部門之間的爭議。從根本上講，把這個問題放在部門之間爭論本身就是錯誤的，這不是部門之間可以解決的問題，這是一個全民的問題，是整個國家可持續(xù)發(fā)展的問題，需要放在一個更高層次解決。

　　應(yīng)認(rèn)識到解決全國性社保問題的迫切性。不管用什么方式，社保資金的缺口是實際存在的，必須解決。

　　從實際數(shù)字來講，截止到2005年12月底，我國城鎮(zhèn)社會保障機(jī)制覆蓋1.73億人，其中有4400萬人是退休職工，也就是3個在職職工養(yǎng)一個退休職工。從全國整體的數(shù)字來看，大概是五六個人養(yǎng)一個人。但這一比例很快就會提高，可能很快就是一兩個人養(yǎng)一個人，到那個時候應(yīng)該怎么解決？要負(fù)擔(dān)這個包袱的，可能就是在座的各位或者是你們子孫。這是一個很大的問題，如果不解決的話，所有的人都會自食惡果。

　　我們政府的各個部門都在非常努力地處置分配公共資源，而對于公共服務(wù)考慮得不夠。剛才講的醫(yī)療也是非常重要的。醫(yī)療是當(dāng)期的、直觀的，養(yǎng)老當(dāng)期也在發(fā)生，但是人還比較少。我們現(xiàn)在的這種解決問題的方式，其實是在使矛盾后移。很多人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展這么快，到時候拿錢補(bǔ)上就可以了。問題是你拿的錢是哪兒的錢？我們空賬運(yùn)行的錢是在1997年“部分積累制”的機(jī)制形成以后所積累起來的，1.73億人都把工資里的11個百分點放進(jìn)去，現(xiàn)在積累到八九千億了，但這筆錢已經(jīng)發(fā)給退休人員了。

　　上屆政府在后期已經(jīng)開始注意到這個問題了，要想辦法彌補(bǔ)上。第一個試點在遼寧。遼寧11個百分點中由企業(yè)負(fù)擔(dān)的三個百分點被抹掉了，就變成只由個人負(fù)擔(dān)的8%了，但全國其他省市還是11％。過了一年多，宣布遼寧試點成功，開始擴(kuò)展到吉林、黑龍江，不但將企業(yè)負(fù)擔(dān)的三個百分點抹掉，而個人負(fù)擔(dān)的比例也降到了5％。前幾天又出了文件，擴(kuò)大到八個省、市、自治區(qū)，進(jìn)一步將個人負(fù)擔(dān)的比例降到3%，爭取在2007年提到4%。這種積累規(guī)模怎么能夠呢？

　　因此現(xiàn)在爭議很大。勞動社會保障部說，中國替代率太高，達(dá)90%多，肯定難以為繼�？墒橇硪幻妫瑢嶋H工廠退休職工，說我們的替代率太低了，從來沒有到過60%，根據(jù)我們一些部門的計算，現(xiàn)在大概是50%左右。為什么會有這么大的差距？原因在于實際收入和工資單上的收入不一樣，這種情況下從11個百分點降到3個百分點，現(xiàn)在一共十一個省降下來，我們的部分積累能夠在整個機(jī)制里面起到的勞動保障作用和意義就可想而知了。

　　政府是一個負(fù)責(zé)的政府，是一個希望能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和諧、可持續(xù)發(fā)展的政府，所以一定要盡快地把解決這些問題提到議事日程上來。緩和社會兩極分化最有效的兩個杠桿是財稅和社保，用別的方式調(diào)節(jié)會非常困難。

　　易綱：對高西慶講的養(yǎng)老保險和社會保障的觀點我完全同意，現(xiàn)在國家必須在高層次做一個決策。

　　我提供兩個思路，第一個思路是要區(qū)分中央政府和地方政府的責(zé)任。中央政府應(yīng)該保障全國基本養(yǎng)老保險的最低標(biāo)準(zhǔn)，大約是20％替代率，相當(dāng)于每人每月200元人民幣，這實際上是向窮省傾斜。假定說一個月200塊錢，這200塊錢在貴州要比在上海管用得多。地方政府如連此下限都不能保障，中央政府必須保障這個下限。在此基礎(chǔ)上如何提高則主要是地方（省級）政府的責(zé)任。

　　第二個思路就是關(guān)于名義賬戶，實際上它具有全積累的優(yōu)點，同時可以解決中國出現(xiàn)的問題。從中國的人口情況和高儲蓄率來看，目前定價100％全積累有可能遭到各種各樣的阻力。實現(xiàn)全積累社保（即做實個人帳戶）需要一個過程，應(yīng)該有一個全積累比例的參數(shù)，剛開始的時候全積累的參數(shù)會很低，但是5年后，這一參數(shù)會提高，到2025年老年高峰到來的時候，全積累的比率會比較大，到那時中國社會的儲蓄率會比較低。這樣使得社保中全積累所占比率同中國人口結(jié)構(gòu)、儲蓄率和社會其他方面相配套。

　　鄭功成：僅從經(jīng)濟(jì)因素來討論社會保障問題是不完整的。任何國家的社會保障制度的建設(shè)與發(fā)展都是不同社會階層和不同利益集團(tuán)的博弈與政治選擇過程。而在我國，長期以來關(guān)注經(jīng)濟(jì)因素比關(guān)注社會因素要多得多；對社會方面的問題關(guān)注不夠，在政策選擇方面就可能失之偏頗。

　　我始終認(rèn)為，社會保障的核心價值追求是“公平、正義、共享”，這六個字也是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求與核心價值追求。離開了社會保障，社會公平就難以維護(hù)，分配正義、社會正義也很難得到保證，更無法真正實現(xiàn)共享發(fā)展成果的目標(biāo)。如救濟(jì)低收入階層的社會保障底線得不到保證，各種福利事業(yè)總是發(fā)展滯后，弱勢群體就不可能參與分享發(fā)展成果。對一個國家而言，要實現(xiàn)健康、文明與可持續(xù)的發(fā)展，社會保障制度就不可替代。

　　我們國家社會保障現(xiàn)階段存在的主要問題是保障不足，責(zé)任不清，法制滯后，現(xiàn)行制度的有效性不高，但又再經(jīng)不起拖泥帶水的反復(fù)折騰了，因此，需要迅速決斷，盡快發(fā)展。唯有如此，當(dāng)前存在的諸多社會問題才能得到緩解乃至解決，整個社會才能真正跨入我們所期待的健康、文明、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展之路。

　　我還想特別強(qiáng)調(diào)的是，必須改變只注意到福利水平高對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響與問題，還應(yīng)當(dāng)要看到社會保障對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用；不能總是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后來作為不搞社會保障的理由，這一理由并不充分。我們必須高度重視社會保障制度不健全和福利太低對經(jīng)濟(jì)社會健康、文明、持續(xù)發(fā)展的重大負(fù)面影響。還應(yīng)當(dāng)充分評估社會保障支出對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大貢獻(xiàn)。如財政部門一年拿160億出來救濟(jì)低收入階層，并不等于單純的支出，而是馬上會變成160億的消費(fèi)，消費(fèi)又直接拉動著生產(chǎn)，生產(chǎn)發(fā)展則創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，進(jìn)而增加國民的收入，等等，這才是真正的良性發(fā)展。

　　政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)

　　《２１世紀(jì)》：隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速崛起，中央財政資金充裕，政府職能的轉(zhuǎn)變也提上日程，該如何推進(jìn)這種轉(zhuǎn)變并實現(xiàn)和諧社會的構(gòu)想？

　　易綱：中國經(jīng)濟(jì)在過去超過四分之一世紀(jì)的時間里，在全世界表現(xiàn)最好。同時，我們的經(jīng)濟(jì)也有一些值得警惕的特點：經(jīng)濟(jì)波動幅度比較大；經(jīng)濟(jì)周期的高峰和低谷與行政力量密切相關(guān)，并且要用行政的力量加以調(diào)控；經(jīng)濟(jì)的效率低下，資源浪費(fèi)嚴(yán)重；對環(huán)境的破壞非常大；教育衛(wèi)生等社會事業(yè)的滯后等。上述缺點和政府的職能是密切相關(guān)的，所以今天我要重點強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變。

　　1978年黨的十一屆三中全會提出全黨工作的重點應(yīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。當(dāng)時95％以上的生產(chǎn)資料和幾乎所有經(jīng)濟(jì)組織都掌握在各級政府手中，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，要求各級政府直接抓好生產(chǎn)、流通、交換、消費(fèi)等各個經(jīng)濟(jì)工作環(huán)節(jié)。這是完全正確的。

　　我要強(qiáng)調(diào)的是，今天提的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，和1978年提的以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在內(nèi)涵上有很大的不同。經(jīng)過27年的改革開放，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)生了非常深刻的變化：首先，1978年絕大部分經(jīng)濟(jì)總量掌握在國有和集體經(jīng)濟(jì)手里，而現(xiàn)在國有經(jīng)濟(jì)才占1/3。其次，分配關(guān)系那時候基本上是大鍋飯、平均主義，現(xiàn)在是按勞分配為主體，各種分配方式并存，各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配。第三，就業(yè)的責(zé)任也不一樣了：1978年黨和國家擔(dān)負(fù)了所有成員的工作和社會責(zé)任，而目前我們就業(yè)的大部分都是由非公經(jīng)濟(jì)提供的。最后，價格機(jī)制不一樣：當(dāng)時是國家控制價格，現(xiàn)在是市場控制資源為主�，F(xiàn)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，就是要求政府提供一個良好的法制環(huán)境，搞好公共服務(wù)和社會管理。

　　在市場經(jīng)濟(jì)下，是千千萬萬的家庭和企業(yè)為發(fā)展負(fù)責(zé)，他們是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終動力。27年的改革開放，中國在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，在思想上我們一定要在“為誰生產(chǎn)，誰來配置資源”上轉(zhuǎn)過這個彎來，這點完成得并不是很好。觀察各級政府的行為，你會發(fā)現(xiàn)有分管經(jīng)濟(jì)的副書記，有分管經(jīng)濟(jì)的行政市長，然后黨政都在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；更有許多同志把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心理解為光抓項目，抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是抓工業(yè)項目（因為工業(yè)項目有稅收），最后中國的制造業(yè)發(fā)展得很快，而社會和衛(wèi)生成了短腿。

　　新的形勢下，政府職能主要不是招商引資或?qū)ふ翼椖�，而是提供社會產(chǎn)品和提供公共服務(wù)。政府掌握著土地的批租權(quán)、稅收權(quán)、衛(wèi)生檢查、公檢法、衛(wèi)生治安等等。相對政府這些公權(quán)而言，企業(yè)和家庭的產(chǎn)權(quán)在一定意義上說是相當(dāng)脆弱的。所以在新的形勢下，一定要把政府的職能轉(zhuǎn)移到為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供良好的法制環(huán)境上，地方政府的職能應(yīng)當(dāng)從直接抓經(jīng)濟(jì)項目轉(zhuǎn)移到執(zhí)法、監(jiān)管、社會管理和提供公共服務(wù)上來。

　　最近成都和杭州在打擂臺，競爭哪是最適合人類居住的地方。我覺得如果政府不是比GDP，而是比這個，那么他們的政府職能真正調(diào)過來了：如果這個地方是最適合人類居住的，那么它一定是自然環(huán)境好、基礎(chǔ)設(shè)施好、社會治安好、教育質(zhì)量好、公共秩序好、文化氛圍好、公共服務(wù)好，所有這些，都是政府職能的應(yīng)有之義。

　　謝平：從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度理解，如果“和諧社會”是可操作的，那就必須要有明確的定義和明確的指標(biāo)體系可以衡量和比較。指標(biāo)體系當(dāng)中哪些是可計量的，哪些是不可計量的，哪些是地區(qū)指標(biāo)，哪些是全國性指標(biāo)，都要有可操作性的指引。只有把“和諧社會”真正變成一個可操作的東西，它才不會僅僅保留在書面上和文件當(dāng)中。

　　第二，達(dá)到和諧社會的主要方式是市場而非政府。我認(rèn)為市場機(jī)制、市場手段在一般均衡的框架下是能夠達(dá)到和諧社會的主要手段，只有少部分是需要政府給予提供產(chǎn)品或者提供服務(wù)的；不能因為要建立和諧社會，就加大很多政府的功能。達(dá)到我們期望中和諧狀況的國家，大部分也是市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的，所以堅持市場經(jīng)濟(jì)這個主要途徑，應(yīng)該非常明確。

　　第三，主要的經(jīng)濟(jì)政策還是要理順市場機(jī)制。政府主要還是起理順市場機(jī)制、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的作用，然后才是提供必要的服務(wù)。

　　李稻葵：我認(rèn)為在轉(zhuǎn)型時期政府建設(shè)和諧社會的職能可能有三件事情。

　　第一件事情是理順市場機(jī)制。很多部門、很多地方是雙軌制的，有一部分產(chǎn)品實際上不是公共產(chǎn)品；而轉(zhuǎn)軌時期政府的職能就是要理順市場機(jī)制，讓市場更好地發(fā)揮作用。尤其是在衛(wèi)生領(lǐng)域，由于信息的不對稱市場很難建立，政府就應(yīng)該盡最大的努力借鑒國外的經(jīng)驗，把信息不對稱問題逐步減少，逐步建立市場并為高端的人口服務(wù)。

　　第二件事情，要提供更多更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。以醫(yī)療衛(wèi)生為例，很多三級醫(yī)院可以轉(zhuǎn)換成社區(qū)醫(yī)院，這種方式提供公共醫(yī)療產(chǎn)品，可以更好地宣傳預(yù)防疾病和預(yù)防傳染病。這種傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品提供方式，我們的政府投入肯定應(yīng)該加大；而某種程度上講社會保障體制也是這類公共產(chǎn)品。

　　第三大功能尤其重要，那就是意識形態(tài)上的建設(shè)。社會和諧不和諧，很大程度上講是主觀的一個評價：社會上的人滿意不滿意這個主觀評價，和社會公平不公平、社會發(fā)展水平并沒有百分之百的硬性聯(lián)系。比如印度的人均生活水平比我們低30%以上，文盲人口占40％，貧困人口30％，不平等情況比中國嚴(yán)重得多，但印度社會總的來說是非常和諧的。他們的犯罪率在世界60多個國家中倒數(shù)第一、謀殺率處于中位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于相應(yīng)發(fā)展水平的國家。

　　夏斌：關(guān)于公共服務(wù)問題，核心是政府要加快轉(zhuǎn)變職能。我側(cè)重從資金角度談一些自己的觀點。

　　第一，現(xiàn)在解決社保問題、解決衛(wèi)生體系問題、解決教育問題，不光有社會層面上的意義，還有經(jīng)濟(jì)上的必要性。即擴(kuò)大內(nèi)需，增加中國經(jīng)濟(jì)持久高速增長的動力，必須幫助廣大百姓卸下不敢即期消費(fèi)的后顧之憂包袱，必須解決看病難、上學(xué)難、下崗后無保障等基本的民生問題。因此政府要加快轉(zhuǎn)換職能。省長、市長要解決當(dāng)?shù)氐纳鐣�安全、穩(wěn)定問題，更要專注解決就業(yè)等民生問題。中央政府除了一些國家戰(zhàn)略、軍事、國防的事，不應(yīng)該太專注于具體的建設(shè)項目，特別是地方政府要把精力、財力轉(zhuǎn)向關(guān)注民生問題。

　　第二，我們現(xiàn)在外匯儲備已達(dá)8000多億美元，和1980年代幾十億外匯儲備相比，財政收入3萬多億元，總體經(jīng)濟(jì)實力明顯提高，這是千載難逢的機(jī)會，不能輕易放過。

　　第三，就是決策部門要進(jìn)一步解放思想、轉(zhuǎn)變觀念。上面提到的外匯資源和國有資產(chǎn)存量的調(diào)整資源，能不能讓福于民、藏富于民？能不能把政府手中的資金劃轉(zhuǎn)于社保、醫(yī)療、教育的缺口？我認(rèn)為，只要堅持共產(chǎn)黨的宗旨，許多經(jīng)濟(jì)問題是不難解決的。

　　第四，政府要進(jìn)一步擴(kuò)大公共服務(wù)支出，就需要重新認(rèn)識財政赤字。國際標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為財政赤字不能超過GDP的3%，否則會有危機(jī)。我認(rèn)為適度的財政赤字，有利于刺激內(nèi)需，也有利于減輕匯率壓力。美國有效地利用了赤字政策是一個可供參考的例子。必須看到，現(xiàn)在我們談財政赤字和1980年代談財政赤字不一樣。當(dāng)時財政、央行是穿“連襠褲”，財政赤字即向央行透支，財政赤字即貨幣發(fā)行，引起高通貨膨脹。現(xiàn)《中央銀行法》公布后，財政赤字發(fā)債券融資，是向社會融資，無非是貨幣供應(yīng)存量中的一部分不用于企業(yè)需求，而是轉(zhuǎn)為政府需求而已。相同的赤字，不同的機(jī)制。當(dāng)然我反對用財政搞一般的項目建設(shè)，應(yīng)該重點解決公共服務(wù)的問題。也反對不講時機(jī)，不講經(jīng)濟(jì)周期特點利用赤字政策，應(yīng)該密切配合經(jīng)濟(jì)周期的變化和財政收入狀況，擇機(jī)而行。

　　劉小玄：把我們的改革粗略分類的話，可以大致分為兩類，一個是市場化的改革，還有一個是公共領(lǐng)域的改革。市場化的改革比較成功，當(dāng)市場已經(jīng)達(dá)到了一種競爭狀態(tài)時，可以有一個相互制約的機(jī)制，在這種情況下，企業(yè)的利益最大化可以通過市場制約機(jī)制來達(dá)到社會福利最大化的目標(biāo)。

　　但是公共領(lǐng)域方面的改革是不成功的。公共領(lǐng)域是提供公共品、公共服務(wù)的，公共部門的目標(biāo)不是企業(yè)利益最大化，而是社會福利最大化。在提供公共服務(wù)的過程中，應(yīng)該有一個機(jī)制的相互制約，否則就會偏離社會福利最大化目標(biāo)的軌道。在目前的機(jī)制下，公共服務(wù)部門往往是以實現(xiàn)自身部門利益最大化為目標(biāo)，而又沒有一種制約公共部門自身利益擴(kuò)張的有效機(jī)制，結(jié)果，這就必然造成對弱勢群體利益的侵犯，因為后者無法對前者形成某種制約力。

　　要有一個制度設(shè)計使提供公共產(chǎn)品服務(wù)的部門的自我利益目標(biāo)能夠被約束，這需要進(jìn)行科學(xué)的指標(biāo)體系的系統(tǒng)設(shè)計。在科學(xué)的制度設(shè)計基礎(chǔ)上，對于公共產(chǎn)品和服務(wù)部門進(jìn)行必要的考核、問責(zé)與制約。在目前的條件下，建立在較廣泛民意基礎(chǔ)上的人民代表大會的系統(tǒng)可以成為一種執(zhí)行監(jiān)督和制約的機(jī)構(gòu)。

　　還有就是市場的邊界如何劃分的問題。哪一塊應(yīng)當(dāng)是公共領(lǐng)域，哪一塊應(yīng)當(dāng)是市場?在醫(yī)療、教育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的劃分特別難。劃分這個邊界大體上有一些原則，就是要把握好一些必要的底線。社會保障就是一個底線，老百姓基本生活、基本醫(yī)療等最低的社會保障需要公共部門來提供。另外一個底線就是要符合帕累托改進(jìn)原則的標(biāo)準(zhǔn)。任何改革都應(yīng)當(dāng)比原先狀況有所改善，不至使一些人情況變得比原先更糟，至少保持在原先的水平。

　　宏觀經(jīng)濟(jì)政策要納入法制化軌道

　　《２１世紀(jì)》：宏觀調(diào)控成為近兩年我國經(jīng)濟(jì)工作的重中之重，下一步該如何更好地實現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)從而為整體改革的穩(wěn)定性提供保障？

　　易綱：我簡要概括一下改善宏觀經(jīng)濟(jì)政策的必要性。中國改革開放的過程，是市場配置資源比例不斷提高的過程，也是以行政權(quán)力為依托配置資源比例不斷下降的過程。全中國人民從市場配置資源和改革開放中得到實惠，但是一旦遇到關(guān)鍵問題，我們總是不相信市場調(diào)節(jié)資源的能力。

　　市場配置資源比例不斷提高的過程，同時也是對市場配置資源的合理性的認(rèn)識不斷深化的過程。這種認(rèn)識從1984年開始，從農(nóng)村到城市，從生活資料到生產(chǎn)資料，從消費(fèi)領(lǐng)域到生產(chǎn)領(lǐng)域，從流通環(huán)節(jié)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，步步推進(jìn)。從更深的層次看，這是從對交易的保護(hù)深入到了對各類產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。這個認(rèn)識是一點一點深化的，往前走的每一步都非常不容易。當(dāng)然，國家要保留適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控權(quán)，這點是沒有爭議的。

　　“宏觀調(diào)控”是一個具有中國特色的概念，針對市場經(jīng)濟(jì)而言，成熟的市場經(jīng)濟(jì)則更多用的是“宏觀經(jīng)濟(jì)政策”——主要指貨幣政策和財政政策；但是在中國，貨幣政策和財政政策之外還包括國家計劃和必要的行政手段。經(jīng)濟(jì)學(xué)家對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)從來持謹(jǐn)慎態(tài)度，從亞當(dāng)·斯密“看不見的手”，到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，到新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，許多學(xué)派對政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)都持懷疑態(tài)度。凱恩斯的經(jīng)濟(jì)學(xué)為政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策找到了合理的解釋：從凱恩斯的角度來看，短期內(nèi)價格是有黏性的，所以政府要干預(yù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)還從外部性和公共產(chǎn)品的存在不能夠達(dá)到最優(yōu)來解釋政府干預(yù)的必要性。但是科斯定理仍然認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)界定清楚，通過自由交易也能達(dá)到最優(yōu)。

　　宏觀經(jīng)濟(jì)政策首要的特點是總量性。貨幣政策是一個總量政策，通過利率、匯率、貨幣供給影響總量來影響總需求。財政政策通過稅收、赤字、盈余來影響總量，也產(chǎn)生一些結(jié)構(gòu)性的影響。我們總量的目標(biāo)就是要充分就業(yè)、物價穩(wěn)定和國際收支平衡等。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體內(nèi)容非常豐富。大比例的結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如消費(fèi)和投資、內(nèi)需和外需等等，宏觀調(diào)控是可以發(fā)揮作用的；涉及到產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，那就要謹(jǐn)慎；如果是對企業(yè)或者投資項目的投資調(diào)整，那就要更加小心。制定企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)法，對違法的企業(yè)和項目嚴(yán)格依法處置，這些是市場監(jiān)管的功能，并不屬于宏觀調(diào)控范圍。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整的代表作就是產(chǎn)業(yè)政策，然而多數(shù)研究者認(rèn)為，以政府選擇產(chǎn)業(yè)或者給予企業(yè)優(yōu)惠政策為特征的產(chǎn)業(yè)政策總體來講是弊大于利的，因為它有悖于公平競爭的原則，而且政府很難選擇什么是對的。當(dāng)然，政府支持基礎(chǔ)研究，通過國防支持民族工業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些政策都是對的，但是并不屬于宏觀調(diào)控的范疇。我所說的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要應(yīng)該通過市場的力量來進(jìn)行，而體制性的障礙主要應(yīng)通過改革來解決。

　　其次，宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)當(dāng)著眼于短期。長期情況下宏觀經(jīng)濟(jì)的政府干預(yù)必要性和合理性就消失了，應(yīng)當(dāng)相信市場有長期自我調(diào)節(jié)的能力。

　　宏觀經(jīng)濟(jì)政策要納入法制化的軌道。中國經(jīng)濟(jì)的高成長性和高波動性相伴隨的主要原因是由于產(chǎn)權(quán)制度不完善和在此基礎(chǔ)上的行政干預(yù)。要解決這種高波動、高浪費(fèi)的增長模式，必須要推動產(chǎn)權(quán)制度的改革，轉(zhuǎn)變政府的職能并改善宏觀經(jīng)濟(jì)政策。有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)有中國自己的規(guī)律，但也符合一般規(guī)律。從以上分析來看，宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)更注重總量問題和短期問題。體制的問題要靠改革來解決，結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題應(yīng)該主要由市場機(jī)制完成；好的宏觀經(jīng)濟(jì)政策有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)化，而不是試圖用行政手段直接解決結(jié)構(gòu)的問題。以上這些爭論和分歧可以歸結(jié)到一句話，“你是不是相信市場經(jīng)濟(jì)？你相信到什么程度？”

　　宋國青：易綱剛才講到的宏觀調(diào)控里邊發(fā)揮市場功能，從過去幾年的情況看，這塊雖然有很多問題，實踐結(jié)果還是不錯的。宏觀調(diào)控是有一點滯后，但拖后兩三個月，也能夠在有限的手段里面把宏觀調(diào)控做得很好，應(yīng)該說沒有什么太大問題。從去年的情況看，在宏觀調(diào)控方面放開市場調(diào)節(jié)應(yīng)該不存在什么問題。

　　從內(nèi)需這塊來說，從宏觀部門總體來說進(jìn)步不小�，F(xiàn)在碰到越來越多的是外需方面的問題，這一塊是用匯率慢慢爬的辦法來解決。所謂“打熱錢”暫時看來好像有一些成果。為了防止熱錢進(jìn)來套利將利率壓低了，壓到后來會產(chǎn)生什么結(jié)果？國內(nèi)的利率一直很低，最后中國的利率比美國低。這幾年，把利率降低以后，投資報酬率很高，但用什么來保證貸款？只好過幾年宏觀調(diào)控再來一波。

　�。▽嵙�(xí)記者喻平、劉穎婷、何征參與整理，因時間關(guān)系韓啟德、栗樹和、宋國青對話部分未經(jīng)嘉賓本人審核）