本報(bào)記者 許峰
采訪(fǎng)名錄
○劉勇 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員
○張占斌 國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授
○周天勇 中央黨校研究室教授
○李鐵 國(guó)家發(fā)改委中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展中心主任
○劉維新 中國(guó)社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所研究員
中央決策層不僅僅限于在原有體制上考慮行政改革問(wèn)題,也更關(guān)注從行政架構(gòu)上尋找改革的突破
一個(gè)中等地級(jí)市,每年光工資就要財(cái)政支出2億左右,再加上后勤,辦公經(jīng)費(fèi)等,一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5
億左右,而全國(guó)共有260多個(gè)地級(jí)市,匡算下來(lái),每年全國(guó)單地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1300億以上
現(xiàn)在還保留的審批權(quán)限,控制在省級(jí)部門(mén)和中央部委手里,體制不動(dòng),擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就遇到了天花板
香港《大公報(bào)》最近發(fā)布的一條消息稱(chēng),“十一五”期間,我國(guó)將啟動(dòng)行政區(qū)劃改革,建立省縣兩級(jí)地方政府體制(
即取消地級(jí)市),并實(shí)行城鄉(xiāng)分治。一時(shí)引起各方關(guān)注。
這一說(shuō)法是否準(zhǔn)確?我國(guó)的行政區(qū)劃將如何調(diào)整?具有中國(guó)特色的地級(jí)市又是如何產(chǎn)生的?本報(bào)記者為此采訪(fǎng)了權(quán)威專(zhuān)家及國(guó)家有關(guān)部門(mén)。
地級(jí)市已成了抽水機(jī)
記者:劉勇研究員,您是“十一五”規(guī)劃制定的參與者,香港媒體援引你的說(shuō)法,“十一五”我國(guó)將要取消地級(jí)市嗎?
劉勇:我沒(méi)有接受過(guò)《大公報(bào)》的采訪(fǎng),香港媒體引用的是我執(zhí)筆的一篇報(bào)告中的觀(guān)點(diǎn),是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)鳴性質(zhì)的理論探討,在“十一五規(guī)劃”中并沒(méi)有改變現(xiàn)有五級(jí)行政管理體制,只是“有條件的省進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)”。
記者:但是高層已經(jīng)一再發(fā)出信號(hào),將對(duì)行政區(qū)劃有所動(dòng)作,例如全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議就提到,具備條件的地方,可以推進(jìn)“省直管縣”的試點(diǎn)。
張占斌:從2002年起,浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了在財(cái)政上省直管縣的試點(diǎn),浙江甚至已經(jīng)在一些社會(huì)管理事務(wù)上進(jìn)行省直管縣的試點(diǎn),中央只是因勢(shì)利導(dǎo),但是不搞一刀切,做硬性規(guī)定,隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職能上省直管縣,勢(shì)必會(huì)最終實(shí)現(xiàn)省全面直管縣,這是一個(gè)趨勢(shì),但是短期內(nèi)成為現(xiàn)實(shí)難度很大。
周天勇:省直管縣這種思路將對(duì)我國(guó)行政體制改革產(chǎn)生十分重要的影響和推動(dòng)。政府改革從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整,開(kāi)始擴(kuò)展到減少層級(jí)的行政改革。盡管這項(xiàng)改革還處于醞釀階段,但的確是行政體制改革思路上的重要?jiǎng)酉。中央決策層不僅僅限于在原有體制上考慮行政改革問(wèn)題,也更關(guān)注從行政架構(gòu)上尋找改革的突破。
張占斌:在市管縣的體制下,市級(jí)機(jī)構(gòu)多是起上傳下達(dá)作用;多了一個(gè)環(huán)節(jié),不利于政令的暢通。在地級(jí)市這一級(jí),形式主義、文牘主義已經(jīng)到了相當(dāng)泛濫的地步,而在目前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和分稅制的情況下,地級(jí)市成了抽水機(jī),為了中心城市的發(fā)展,往往截留所轄縣的資金,一些大項(xiàng)目也安排在市區(qū),從而城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。
劉勇:省管縣體制不僅僅是行政區(qū)劃的簡(jiǎn)單變動(dòng),而是地方政府權(quán)力的再分配。1980年代,地級(jí)由虛轉(zhuǎn)實(shí),本意是打破多年來(lái)市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局,發(fā)揮中心城市對(duì)農(nóng)村拉動(dòng)作用,但后來(lái)弊端越來(lái)越多,尤其是一些不具備經(jīng)濟(jì)輻射能力的城市強(qiáng)行升格,現(xiàn)在與轄縣矛盾加大,弊端明顯。
李鐵:隨著市與縣經(jīng)濟(jì)差距的縮小,市縣矛盾已成為當(dāng)前城市群區(qū)行政區(qū)劃管理中最突出的矛盾。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)表現(xiàn)尤其明顯。
市管縣是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物,這種體制帶有明顯的傾向性,主要是為中心城市服務(wù),縣成了地級(jí)市的附屬行政單位,市里依靠行政權(quán)力,將財(cái)政收支的壓力,通過(guò)層層分解,壓到了最基層的農(nóng)村地區(qū)。
周天勇:市管縣體制增加了行政機(jī)構(gòu),擴(kuò)編了行政人員,現(xiàn)在實(shí)行市管縣的地方,只有小部分是地市合并的產(chǎn)物,大部分則是地改市的結(jié)果。地市合并可以減少一套行政機(jī)構(gòu),而地改市卻要增設(shè)機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大編制。一個(gè)地區(qū)改為市,馬上五套班子就出來(lái)了。
由實(shí)力比較雄厚的原有地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)縣,人們形象地比喻為“大馬拉車(chē)”。由縣級(jí)市或縣所在地的鎮(zhèn)新升格的地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)縣,人們比喻為“小馬拉車(chē)”。后一種情況下,地級(jí)市往往汲取本地區(qū)資源建設(shè)一個(gè)中等規(guī)模的中心城市,因而也就產(chǎn)生“
市刮縣”、“市擠縣”。
張占斌:現(xiàn)在地級(jí)管理層級(jí)行政成本過(guò)大,學(xué)術(shù)界對(duì)此詬病較多,以一個(gè)中等地級(jí)市的市級(jí)為例,一般地廳級(jí)干部20
人,縣處級(jí)干部200人,科級(jí)干部1000人,財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和事業(yè)單位人員一般在1萬(wàn)人以上,每年光工資就要財(cái)政支出2億左右,再加上后勤、辦公經(jīng)費(fèi)等,一年一個(gè)市本級(jí)的財(cái)政支出要在5億左右,而全國(guó)共有260多個(gè)地級(jí)市,匡算下來(lái),每年全國(guó)單地級(jí)市本級(jí)的財(cái)政支出就要在1300億以上。