文 ／ 瞭望周刊記者 丁錫國(guó) 董振國(guó)
黨支書張慶民當(dāng)村干部多年，感覺(jué)自己的權(quán)威越來(lái)越弱，特別是在土地調(diào)整問(wèn)題上，在這件事兒上以前沒(méi)人給他出難題，如今，他的話有人不聽了，有人甚至揚(yáng)言要告他。
張慶民主政的山東省鄆城縣黃堆集鄉(xiāng)黃東村有1200人，人均1．7畝耕地。按黃東村的“黃歷”
，每年農(nóng)歷8月15日，村里進(jìn)行一次小范圍的土地調(diào)整，減了人口的減地，添了人口的添地，多年一貫，村民并沒(méi)提出什么意見。但從去年開始，張慶民遇到了麻煩。
當(dāng)他依老規(guī)矩去動(dòng)員一戶村民讓出部分承包地時(shí)，遭到斷然拒絕。無(wú)奈之下，張慶民放出狠話：你不主動(dòng)退，我給你硬扣！沒(méi)想到，那戶村民也不甘示弱，舉起手中的合同書理直氣壯地說(shuō)道：“你敢扣我的地，我就去告你！”黃東村調(diào)整土地的計(jì)劃第一次流產(chǎn)了。
黃東村至今已經(jīng)兩年沒(méi)有調(diào)整土地了，雖然省去了許多心思，但張慶民覺(jué)得自己的思想負(fù)擔(dān)很重。他說(shuō)：“想要地的，埋怨咱無(wú)能；該退地的，人家有30年不變的合同。咱這些當(dāng)小官的，夾在里面難受�！�
因?yàn)橥恋貑?wèn)題被逼進(jìn)“墻角”的村干部還有許多。隨著國(guó)家一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái)，土地的“含金量”大增，一些無(wú)地農(nóng)民爭(zhēng)相索要土地，但按照土地承包法規(guī)定，承包地30年不能動(dòng)，是為情理調(diào)地，還是守法不動(dòng)？
土地升值 農(nóng)民搶地
今年以來(lái)，山東省涉及土地問(wèn)題的上訪案件急劇增加。據(jù)山東省農(nóng)業(yè)廳進(jìn)行的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，今年上半年，到這個(gè)廳上訪的群眾中，涉及土地問(wèn)題的有398起、1247人，同比上升了268．5％和376．1％。導(dǎo)致農(nóng)民上訪的根本原因，是一些地方?jīng)]有將土地承包政策落實(shí)到位，有的至今沒(méi)按規(guī)定落實(shí)土地承包期延長(zhǎng)30年的政策；有的通過(guò)實(shí)行“兩田制”、多留機(jī)動(dòng)地、頻繁調(diào)整承包地、高價(jià)發(fā)包等方式加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；有的強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)承包地，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，違法圈占農(nóng)戶承包地搞經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)；有的在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，工作簡(jiǎn)單粗暴，強(qiáng)行開工；有的地賣了，錢花了，沒(méi)有落實(shí)補(bǔ)償政策，個(gè)別地方失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沒(méi)有得到妥善安置等等。由此造成的土地糾紛和問(wèn)題非常突出，成為影響農(nóng)村穩(wěn)定的第一位因素。
從8月初開始，記者歷時(shí)一個(gè)多月，先后采訪了山東臨邑、商河、鄒平、鄆城、梁山、肥城等縣市，因?yàn)槿司赜卸嘤猩伲鞯厍闆r存有差異，但今年以來(lái)就土地承包問(wèn)題到這些縣市農(nóng)業(yè)部門上訪或咨詢的農(nóng)民明顯增多，有的地方甚至成倍上升。
導(dǎo)致土地糾紛急速增加的主要誘因是，由于中央政策調(diào)整，土地正在從以前的“負(fù)擔(dān)地”向“福利地”轉(zhuǎn)變，在農(nóng)民看來(lái)，土地變得比以往任何時(shí)候都珍貴了。地少的，想要地，地多的，不愿意退地，前幾年一些不要地的農(nóng)民現(xiàn)在也提出了分地的要求，各種糾紛由此產(chǎn)生。
今年，農(nóng)業(yè)稅稅率降低了一半，國(guó)家又對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行了直接補(bǔ)貼，這些惠農(nóng)政策開始使土地變成了農(nóng)民爭(zhēng)搶的“香餑餑”。一些基層干部認(rèn)為，5年內(nèi)，農(nóng)業(yè)稅全部免除之后，土地將空前地受到農(nóng)民重視，與此同時(shí)，因人口變化而導(dǎo)致的人地矛盾也將突出出來(lái)。據(jù)肥城市經(jīng)管辦副主任項(xiàng)曉昕介紹，今年以來(lái)，前來(lái)咨詢承包土地問(wèn)題的農(nóng)民大大增加，她認(rèn)為，今后，農(nóng)民對(duì)土地的需求將更加迫切。她說(shuō)：“二輪承包時(shí)，土地產(chǎn)出比較低，群眾不太在乎，現(xiàn)在30年不變，又不上交，而且有補(bǔ)貼，矛盾就出來(lái)了。現(xiàn)在還只是個(gè)苗頭�！�
農(nóng)民對(duì)土地的熱情升溫，其間接后果是給穩(wěn)定土地承包關(guān)系政策的執(zhí)行帶來(lái)了壓力。隨著農(nóng)村人口的增減，農(nóng)戶之間在土地分配問(wèn)題上的公平問(wèn)題將凸顯出來(lái)，這對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系、增人不增地減人不減地的土地政策的執(zhí)行必然帶來(lái)困難。2002年，臨邑縣臨南鎮(zhèn)進(jìn)行稅費(fèi)改革時(shí)，重新均分了土地。今年，這個(gè)鎮(zhèn)每畝地的農(nóng)業(yè)稅比去年減少了32元，不僅農(nóng)民愿意要地了，而且一些原籍在農(nóng)村的城鎮(zhèn)下崗工人也回到村里，希望要一塊地種。臨南鎮(zhèn)經(jīng)管站站長(zhǎng)劉偉認(rèn)為，土地均分只有兩年時(shí)間，人口變化還不算太大，5年后，男孩多的家庭娶妻生子添人口，女孩多的人家姑娘出嫁減人口，人地矛盾將非常突出。
農(nóng)村“土法”沖擊國(guó)家大法
農(nóng)村最基本的土地矛盾，是人口在不斷變化而國(guó)家政策要求維持土地承包關(guān)系穩(wěn)定。據(jù)記者調(diào)查，雖然第一輪土地承包時(shí)，國(guó)家也要求保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，但這一政策在一些地方并沒(méi)有真正得到貫徹落實(shí)，有些地方甚至一年一小調(diào)、5年一大調(diào)。一些地方解決人地矛盾的方式主要有兩種：一是添人添地，減人減地，頻繁進(jìn)行小范圍的土地調(diào)整；二是預(yù)留機(jī)動(dòng)地，新添人口從機(jī)動(dòng)地中分得，待機(jī)動(dòng)地全部用完后重新進(jìn)行大范圍的土地調(diào)整。
但是，這種在一些地區(qū)約定俗成的辦法如今遇到了挑戰(zhàn)。從2003年開始，土地承包法正式實(shí)施，農(nóng)戶與土地的承包關(guān)系已經(jīng)以法的形式確定下來(lái)，較之過(guò)去更為嚴(yán)肅；土地承包法不再允許新留機(jī)動(dòng)地；土地上的負(fù)擔(dān)逐漸減輕并將最終全部免除，要地的農(nóng)民增多，愿意退地的農(nóng)民銳減，雙方自愿流轉(zhuǎn)的條件在逐步失去。
盡管解決人地矛盾的條件已經(jīng)發(fā)生變化，但農(nóng)村的“土法”在一些地方仍在沿用著。1999年，梁山縣徐集鎮(zhèn)郭樓村實(shí)行二輪承包時(shí)，為了及時(shí)給新添的人口分到地，村集體留出了20多畝“活田”（機(jī)動(dòng)地），每年7月1日之前加入村籍的，秋收之后都能從中分到土地。黨支部書記張啟超告訴記者，今年，“活田”還有剩余，等全部用完之后，全村土地就得大動(dòng)一次。
據(jù)記者調(diào)查，在一些村風(fēng)正、村干部威信高、村民倫理意識(shí)比較強(qiáng)的村莊，農(nóng)民可以依靠道德上的自覺(jué)，主動(dòng)將減去的人口的承包地讓出來(lái)，彌補(bǔ)某些人家的不足，從而維持人地關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。2003年，商河縣賈莊鎮(zhèn)郇家村新娶進(jìn)3個(gè)媳婦，其中2人提出要地，另外，村里新生了2個(gè)孩子。這個(gè)村減少的人口共有3人，其中，出嫁1人，死亡2人。去年秋后，添人的農(nóng)戶和減人的農(nóng)戶協(xié)商之后，村里負(fù)責(zé)丈量，完成了流轉(zhuǎn)手續(xù)。村黨支部書記郇志廣說(shuō)：“這是沿襲下來(lái)的做法。誰(shuí)家該添地，誰(shuí)家該退地，大家都清楚，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，沒(méi)人好意思多占地�！�
但是，也有一些村干部已經(jīng)意識(shí)到，在現(xiàn)實(shí)的利益面前，道德對(duì)農(nóng)民的約束力在逐漸衰弱，由此引發(fā)的矛盾使他們難以承受。鄆城縣黃堆集鄉(xiāng)黃東村的張慶民已經(jīng)碰到了這樣的“硬釘子”。與黃東村近鄰的周莊村，今年有三十五六口人提出要地，應(yīng)該退地的跟要地的人數(shù)大體持平。按原來(lái)的辦法，一年一小調(diào)，但今年村里沒(méi)敢調(diào)。村黨支部書記周長(zhǎng)番說(shuō)：“我覺(jué)得該調(diào)，可咱不當(dāng)家。咱的法大不過(guò)國(guó)家的法。你要鬧，去找別人。不給他地，他告不贏。你扣他的地，他們能告贏了�！�
調(diào)地，違法，不調(diào)吧，又有悖情理，土地就像一個(gè)炸藥桶，把村干部逼進(jìn)了一個(gè)非常尷尬的境地，有些村級(jí)班子甚至因此被壓垮。山東省棗莊市中區(qū)西王莊鄉(xiāng)佟莊村有1478人，因村領(lǐng)導(dǎo)班子渙散，10余年沒(méi)有調(diào)整土地，全村約200人沒(méi)有土地，150多人因去世或戶口遷出仍然占有土地。在一些群眾的要求下，今年，鄉(xiāng)黨委、政府開始組織調(diào)整這個(gè)村的土地，不想，引發(fā)震蕩，一些村民甚至動(dòng)用暴力手段阻撓其他村民耕種自己曾經(jīng)擁有的土地，致使全村一半多土地沒(méi)能適時(shí)夏種。
農(nóng)地公平事關(guān)穩(wěn)定
土地是農(nóng)民的生存之本，它不但是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民目前可以依賴的最重要的社會(huì)保障。從整體上來(lái)看，農(nóng)民希望自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠長(zhǎng)期化、固定化，他們的愿望與土地承包法穩(wěn)定土地承包關(guān)系的價(jià)值取向是完全一致的。
據(jù)山東省農(nóng)業(yè)廳總經(jīng)濟(jì)師劉同理介紹，今年到這個(gè)廳上訪的70％是因?yàn)橥恋貑?wèn)題，涉及土地的上訪中，100％是因?yàn)樽约旱耐恋厣形吹匠邪诙粡?qiáng)行調(diào)整或被征用等原因造成的，沒(méi)有一起因村里不調(diào)整土地而導(dǎo)致的上訪案件。雖然那些索要土地的農(nóng)民尚未來(lái)到省級(jí)政府機(jī)關(guān)，表達(dá)他們的利益訴求，但他們給鄉(xiāng)村干部造成的壓力卻是現(xiàn)實(shí)的。正是由于一些鄉(xiāng)村干部沒(méi)能抵擋得住這種民間壓力，所以才出現(xiàn)了違法行為，損害了部分農(nóng)民的合法權(quán)益。萊州市沿海有一個(gè)村莊，有大量荒地，前些年種地不合算，大家都忙著趕海掙錢，村干部找人做工作也沒(méi)人愿意承包，最后，村集體和外來(lái)的農(nóng)民簽訂了承包合同。今年，土地身價(jià)看漲，一些農(nóng)民眼紅了，要求村里撕毀承包合同。承包人不服，為維護(hù)自身權(quán)益，走上上訪之路。
土地承包法之所以落實(shí)困難，其“死結(jié)”在于，一些基層干部和農(nóng)民還沒(méi)有在“增人不增地、減人不減地”這一基本原則上達(dá)成廣泛共識(shí)。從記者采訪接觸到的情況看，多數(shù)農(nóng)村干部和群眾對(duì)此表示難以理解，個(gè)別人甚至指責(zé)政策、法律的制定者不了解農(nóng)村實(shí)際。梁山縣徐集鎮(zhèn)郭樓村黨支部書記張啟超說(shuō)：“是這個(gè)村的人，就該在這個(gè)村里吃飯。30年不動(dòng)，就是人在地在，該動(dòng)的該添的還得辦。人不在了，他不吃飯了，人有了，他就要吃飯。社會(huì)主義優(yōu)越性就在這里。沒(méi)地沒(méi)糧吃，他就跟你鬧事�！庇袑＜艺J(rèn)為，在土地集體所有制下，一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題是公平問(wèn)題，每個(gè)村民有權(quán)均等地獲得一份村里的土地，因此，當(dāng)村子的人口變化時(shí)，就需要對(duì)土地進(jìn)行重新配置。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需要長(zhǎng)期穩(wěn)定，這既是保證經(jīng)濟(jì)績(jī)效的需要，也是保持社會(huì)穩(wěn)定的需要。當(dāng)然，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并不排斥土地合法流轉(zhuǎn)。為了幫助基層干部廓清模糊認(rèn)識(shí)，最近，山東省農(nóng)業(yè)廳專門組織了培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)土地承包法。山東省農(nóng)業(yè)廳總經(jīng)濟(jì)師劉同理認(rèn)為，要使部分干部群眾擺脫增人就得增地、減人就要減地的誤區(qū)，需要解決兩個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題：一是土地承包的主體是家庭而不是個(gè)人承包。以前，是三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，生產(chǎn)小隊(duì)是基本核算單位，現(xiàn)在，土地是兩級(jí)所有，家庭是基本核算單位，只要最初分配土地是均分的，此后的人口變動(dòng)就不能作為土地重新分配的理由了。二是土地的供應(yīng)制是不存在的。土地不是一般法律意義上的物，土地不能再生，不能移動(dòng)，不能流通，土地平均分配之后，就不應(yīng)該再分配了。鄆城縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站站長(zhǎng)朱道民以農(nóng)村住房為比喻說(shuō)，一戶人家，蓋房子時(shí)有5口人，現(xiàn)在走了2口，村里總不能把那兩口人的房子要回來(lái)吧。土地和房子一樣，也實(shí)行物化管理了，應(yīng)該和房子一樣對(duì)待。山東省農(nóng)業(yè)廳經(jīng)管處處長(zhǎng)馮周安認(rèn)為，穩(wěn)定土地，可以促使部分農(nóng)民多在土地之外想想致富門路，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，也能有效防止一些村干部濫用權(quán)力。
不穩(wěn)定的地權(quán)，對(duì)那些在調(diào)整中失去土地的農(nóng)戶，還是對(duì)村莊內(nèi)的每個(gè)農(nóng)戶的影響都是負(fù)面的。因?yàn)�，�?duì)每一個(gè)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，今年得到的土地，明年卻可能失去。穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不僅能使群眾安心，而且可以讓干部省心。鄆城縣黃堆集鄉(xiāng)黃東村張慶民告訴記者，他們幾個(gè)村的支部書記已經(jīng)開會(huì)串通，作出了約定：今后哪個(gè)村也不調(diào)整土地了。他如釋重負(fù)地說(shuō)：“地要是固定了，群眾不再想三想四了，村干部就省事了�！�
責(zé)任編輯:趙振宇
