2001年在可可西里拍攝到的藏羚羊頭骨。據(jù)非政府組織調(diào)查，盜獵者已轉(zhuǎn)戰(zhàn)另一處生存地———藏北羌塘保護(hù)區(qū)。Photocme供圖

　　審計署曝光300萬�？罱亓� 凸顯更大面積資金困境，22院士呼吁國家出資阻止可可西里悲劇重演

　　11月1日，國家審計署發(fā)布的“2004年第5號”審計報告披露，審計部門在對國家林業(yè)局2003年度預(yù)算執(zhí)行審計時發(fā)現(xiàn)，2001年11月，原國家計委追加西藏林芝原始生態(tài)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)500萬元，但截至2003年底國家林業(yè)局只劃撥200萬元，其余300萬元被截留。

　　這是審計報告首次曝光自然保護(hù)區(qū)專項經(jīng)費(fèi)問題。與此相關(guān)的消息是，今年7月，非政府環(huán)保組織“自然之友”啟動“中國保護(hù)地公眾評估項目”，向全國15個保護(hù)區(qū)派出7個調(diào)查小組。從目前陸續(xù)發(fā)布的調(diào)查結(jié)果來看，現(xiàn)行體制下，即使下?lián)芙?jīng)費(fèi)正常到位，各自然保護(hù)區(qū)資金鏈仍十分吃緊。

　　“上面不愿撥下面不好問”

　　素有“西藏江南”之稱的林芝地區(qū)，距西藏首府拉薩400公里，其東鄰云南省，南與印度、緬甸接壤，野生動植物和旅游資源十分豐富。

　　10月30日，米林縣境內(nèi)的西藏林芝民用機(jī)場主體工程開工。據(jù)《西藏日報》報道，投資7.8億元的林芝機(jī)場，是繼拉薩貢嘎機(jī)場、昌都邦達(dá)機(jī)場之后西藏第三個民用機(jī)場�！暗�3年后機(jī)場建成，林芝將成為進(jìn)藏旅游的熱點(diǎn)�！绷种サ貐^(qū)行署一位周姓官員表示，地方政府對依靠機(jī)場拉動旅游業(yè)發(fā)展寄予厚望。而開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾也由此產(chǎn)生。

　　林芝機(jī)場立項于2001年，當(dāng)年原國家計委到林芝地區(qū)考察時，提出對機(jī)場周邊生態(tài)類型自然實施保護(hù)，并追加國家林業(yè)局500萬元專項資金，要求盡快下?lián)苤亮种サ貐^(qū)林業(yè)局。“這在全國是個特例。”

　　西藏自治區(qū)林業(yè)局保護(hù)處處長卓瑪央宗介紹，按現(xiàn)行體制，保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)由其主管部門或地方政府安排，國家只對國家級自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)給予有限資金資助。

　　2003年4月，與機(jī)場毗鄰的工布江達(dá)、林芝、米林等五縣18鄉(xiāng)，經(jīng)西藏自治區(qū)政府批準(zhǔn)劃建為工布自然保護(hù)區(qū)(區(qū)級)。

　　審計署對國家林業(yè)局2003年度預(yù)算執(zhí)行情況審計時發(fā)現(xiàn)，截至2003年年底，前述500萬元專項資金實際到位200萬元�！板X到不到位其實是系統(tǒng)內(nèi)的事情�！绷种サ貐^(qū)林業(yè)局官員扎多(化名)表示。據(jù)悉，該局正實施林芝機(jī)場周邊生態(tài)環(huán)境安全項目前期工作，其可行性研究報告已由國家林業(yè)局專家完成評審，將提交國家環(huán)�？偩旨皣鴦�(wù)院審批，意在晉升國家級自然保護(hù)區(qū)。

　　米林縣林業(yè)局一位官員透露，地方政府對報建自然保護(hù)區(qū)并不感興趣，因為一旦被劃為保護(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)卣�府不僅要承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，不少經(jīng)濟(jì)活動卻受到限制而得不到補(bǔ)償；但如果被劃為保護(hù)區(qū)，地方政府則積極謀求晉升國家級，以獲得中央財政的專項補(bǔ)貼。

　　可以佐證的一個事實是，像武陵源、泰山、九寨溝等，均同時爭取國家森林公園、國家級自然保護(hù)區(qū)、自然文化遺產(chǎn)等多重稱號，意在爭取專項資金。

　　在扎多看來，300萬元到不到位，“是上面不愿撥下面不好問”的事情，畢竟地方有關(guān)部門在爭取國家級自然保護(hù)區(qū)的運(yùn)作過程中，還需國家林業(yè)局的支持，以獲得更多的國家撥款。

　　11月8日，國家林業(yè)局自然保護(hù)區(qū)處一位官員表示，前述300萬元資金已下?lián)艿轿�，他未就相關(guān)問題發(fā)表看法。

　　誰來拯救下一個可可西里

　　在10月28日召開的“中國野生資源保護(hù)獎”啟動儀式上，“自然之友”會長梁從誡表示，藏羚羊盜獵分子已開始由青�？煽晌骼镛D(zhuǎn)戰(zhàn)羌塘自然保護(hù)區(qū)。

　　資料顯示，地處藏北的羌塘保護(hù)區(qū)，面積29.8萬平方公里，主要保護(hù)對象為野生動物及草原生態(tài)系統(tǒng)，其中藏羚羊種群數(shù)占世界總種群數(shù)的70%.該保護(hù)區(qū)1993年經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)成立，2000年4月升為國家級。

　　2003年7、8月和2004年8月，“自然之友”會員周汝堯兩赴羌塘保護(hù)區(qū)，完成一項專題調(diào)查。梁從誡前述觀點(diǎn)也正是源于此。

　　周汝堯的調(diào)查報告顯示，保護(hù)區(qū)所涉及的5個縣均存在大量非法開采金礦現(xiàn)象，并涵蓋緩沖區(qū)、核心區(qū)。

　　報告稱：“金礦開采之處，植被遭完全毀滅，河流水系亦隨之改變，這對野生動物的負(fù)面影響無疑是巨大的”。

　　羌塘保護(hù)區(qū)管理局一位人士也證實，保守估計，目前保護(hù)區(qū)內(nèi)開采金礦超過100個，從業(yè)人員超過1.5萬名，金礦老板和工人主要來自青海、湖南和黑龍江三省。

　　區(qū)林業(yè)局保護(hù)處處長卓瑪央宗介紹，羌塘保護(hù)區(qū)僅獲得國家一次性撥款1500萬元，“只能解決一部分問題。”

　　相對于管理局近60人的飯碗，以及消耗巨大的巡山任務(wù)，財政撥款無疑是杯水車薪。羌塘保護(hù)區(qū)管理局那位官員介紹，從1999年到2003年，西藏用于保護(hù)藏羚羊的設(shè)施建設(shè)、配備的各種裝備、巡邏費(fèi)用以及人員經(jīng)費(fèi)等累計達(dá)6000多萬元。事實是，一個保護(hù)區(qū)往往需要10年甚至更長久的時間，才能完成最基本建設(shè)。

　　如一個管理保護(hù)站，就包括觀峰臺、搶救室、住房等。一個功能齊備的綜合管理站造價達(dá)300萬元。除此，保護(hù)區(qū)內(nèi)還要設(shè)指示牌、觀測和通訊基站。至于巡山隊需要配備的裝備，更新更快。

　　周汝堯的調(diào)查報告顯示，在羌塘保護(hù)區(qū)轄區(qū)尼瑪縣面積達(dá)15萬平方公里，管理分局配備的專職工作人員僅6人，大小車輛2輛，政府每年能下?lián)艿难策壗?jīng)費(fèi)不足3萬元，“只夠一次大巡邏的開支”。而按慣例，保護(hù)區(qū)每年的大巡邏至少得兩次：春天藏羚羊產(chǎn)羔期和冬天藏羚羊交配期。

　　偷獵現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)。周汝堯在調(diào)查報告引述當(dāng)?shù)毓賳T的話說，偷獵者“既有外地人，也有本地人，甚至本地官員”。梁從誡在10月28日的活動上警告說，如不立即采取強(qiáng)有力措施，羌塘可能會重演可可西里的悲劇。

　　“珠峰模式”能否復(fù)制

　　在西藏各級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，“珠峰模式”被要求普遍推廣。11月初，在聯(lián)合國教科文組織人與生物圈計劃第18次國際協(xié)調(diào)理事會上，珠峰保護(hù)區(qū)被批準(zhǔn)加入世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這也正是當(dāng)?shù)卣�府推廣“珠峰模式”的動因。

　　成立于1988年的珠峰保護(hù)區(qū)，平均海拔在4800米以上，面積3.3萬平方公里，1994年被國務(wù)院批準(zhǔn)為國家級。

　　據(jù)新華社報道，由于貧困，當(dāng)?shù)厝罕妼τ邢拶Y源的破壞性開發(fā)，如草場被過度放牧，林木被過量砍伐，野生動物遭滅頂之災(zāi)。

　　中科院生態(tài)環(huán)境研究中心苗鴻表示，自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，始終困擾著保護(hù)區(qū)的管理者和社區(qū)居民。

　　以羌塘保護(hù)區(qū)為例，該區(qū)成立10年來，人口和家畜數(shù)量不降反而持續(xù)增加�！叭�、家畜與野生保護(hù)動物爭奪生存空間的矛盾日益尖銳”。

　　早在1995年2月，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署的資助下，珠峰保護(hù)區(qū)內(nèi)四個縣啟動“以社區(qū)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”。

　　此計劃包括三大塊：一是在西藏開發(fā)一種具有特征性、綜合性、示范性的、自下而上的社區(qū)參與的新的扶貧模式；二是為珠峰保護(hù)區(qū)制定一份確保自然環(huán)境不受影響，同時為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┚蜆I(yè)機(jī)會及增收機(jī)會的生態(tài)旅游、環(huán)保及建設(shè)、自然資源合理開發(fā)使用及家庭手工業(yè)發(fā)展規(guī)劃；三是在上述規(guī)劃制定前后，廣泛開展包括農(nóng)牧業(yè)、太陽能利用、環(huán)境衛(wèi)生等方面的示范活動。資助者還包括美國新一代基金會、芬蘭政府等。

　　今年3月，由國家林業(yè)局、國家環(huán)�？偩值炔块T組成的評估專家組，對珠穆朗瑪峰國家級自然保護(hù)區(qū)評估，認(rèn)為保護(hù)區(qū)內(nèi)的景觀與生態(tài)系統(tǒng)得到了較好的保護(hù)。

　　受此影響，西藏自治區(qū)林業(yè)局推出一項76.15萬美元的項目，涉及保護(hù)區(qū)接待站、民俗村、垃圾處理站、車輛、通訊設(shè)施等，意在開發(fā)羌塘保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游。

　　但林芝地區(qū)林業(yè)局的扎多認(rèn)為，珠峰的世界知名度使其有無可比擬的優(yōu)勢，而其他保護(hù)區(qū)很難得到類似聯(lián)合國發(fā)展計劃署資助這樣的外援。在扎多看來，自然保護(hù)區(qū)真正的問題在于體制不順。

　　自然保護(hù)區(qū)有多少婆家？

　　自然保護(hù)區(qū)有多少婆家？在扎多看來是一個“有中國特色”的問題。據(jù)其介紹，自然保護(hù)區(qū)分森林、野生動物、濕地、荒漠、野生植物、海洋、草原、自然遺跡、古生物遺跡9大類，前5類隸屬林業(yè)部門，草原歸農(nóng)業(yè)部，海洋歸海洋局，而自然遺跡、古生物遺跡則歸地礦部門。

　　資料顯示，截至2003年底，全國各類自然保護(hù)區(qū)1999處，國家級的226處，保護(hù)區(qū)面積逾1.4億公頃，占國土總面積的14％左右。其中林業(yè)部門系統(tǒng)超過1500處，160多處為國家級。

　　根據(jù)《自然保護(hù)條例》，國家對自然保護(hù)區(qū)實施綜合管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制。換而言之，除林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、地礦四大行政管理部門外，又由國家環(huán)�？偩诌M(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。

　　一個自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生的流程是：由地方行政主管部門提出可行性報告，交由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局審查。若是地方級自然保護(hù)區(qū)，則由當(dāng)?shù)卣�府審批；若是國家級自然保護(hù)區(qū)，就報中央政府審批。批準(zhǔn)后，部分可獲得中央財政的資金支持，而保護(hù)區(qū)的人員組成、工資待遇、經(jīng)費(fèi)開支等，全由地方政府承擔(dān)；國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政部門只對保護(hù)區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

　　由此可能造成的一種后果是，一種類型的自然保護(hù)區(qū)，有可能林業(yè)也在管，環(huán)保也要建。而人事問題則更是各保護(hù)區(qū)管理者“最感頭痛的事”。

　　以羌塘保護(hù)區(qū)為例，該保護(hù)區(qū)管理部門工作人員由林業(yè)局派出，實際人事權(quán)歸地方政府。一邊是業(yè)務(wù)主管，一邊是衣食父母，當(dāng)?shù)胤近h政部門或其主要領(lǐng)導(dǎo)做出破壞保護(hù)區(qū)的事時，保護(hù)區(qū)管理者很難做到依法與之抗衡。

　　羌塘保護(hù)區(qū)管理局一位官員介紹，在劃建保護(hù)區(qū)之前轄區(qū)土地大多歸集體，如果地方政府要采礦，保護(hù)區(qū)管理局束手無策，只能“做些勸說和指導(dǎo)方面的工作”。

　　尷尬并不止于此。身為綜合管理的環(huán)保部門，未設(shè)專門的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“甚至連一次監(jiān)管都沒法開展�！眹�家環(huán)保總局保護(hù)司的柏壽成處長說。這似乎成了“自然之友”啟動“中國保護(hù)地公眾評估項目”的大背景。

　　22位院士呼吁國家埋單

　　2003年3月，許智宏、李文化等22位院士，根據(jù)中國人與生物圈國家委員會的調(diào)查結(jié)果，向中央政府提出“將保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)投入納入國家預(yù)算計劃，保障保護(hù)區(qū)建設(shè)與運(yùn)行的基本費(fèi)用”的建議。

　　據(jù)介紹，在美國、加拿大等國家，保護(hù)區(qū)費(fèi)用納入中央政府財政總預(yù)算，自然保護(hù)區(qū)實行垂直管理。

　　我國近四成自然保護(hù)區(qū)位于西部地區(qū)。捉襟見肘的地方財政無力支持保護(hù)區(qū)事業(yè)，絕大多數(shù)保護(hù)區(qū)管理者不得不把精力花在“跑錢”、創(chuàng)收、養(yǎng)隊伍方面，而不是執(zhí)行保護(hù)區(qū)職能。

　　以西藏為例，目前全區(qū)區(qū)級以上自然保護(hù)區(qū)15個，其中國家級自然保護(hù)區(qū)7個，總面積達(dá)4073.41萬公頃，占全區(qū)土地面積的33.9%.卓瑪央宗處長也證實，西藏7個國家級自然保護(hù)區(qū)，僅3個獲得國家一次性撥款，像珠峰保護(hù)區(qū)僅獲得600多萬元。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，平均每個保護(hù)區(qū)獲得政府撥款35萬元左右，保護(hù)區(qū)職工人均1.1萬元，相當(dāng)于一般事業(yè)單位的人均工資水平，但這里卻包括工資、福利、運(yùn)行和基建費(fèi)用。如果工資與運(yùn)行按一比一計算，僅此一項就要多支出一倍。

　　而在廣東、浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)已全部納入了省級財政預(yù)算，其生態(tài)保護(hù)工作的成效也相對領(lǐng)先全國。

　　中國人與生物圈國家委員會秘書長韓念勇曾主持完成《中國自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策研究》課題，建議“改革現(xiàn)行體制，明晰責(zé)任”，對國家級自然保護(hù)區(qū)實行中央政府直接管理和公務(wù)員制，同時建立新的政策法規(guī)體系。

　　韓念勇專為此算了一筆賬：全國有136個(2000)國家級自然保護(hù)區(qū)，按平均編制60人，每人月工資和辦公運(yùn)行費(fèi)各1000元計算，每年需1.95億元；若考慮實行公務(wù)員制度后，工資和運(yùn)行費(fèi)提高一倍的話，需要3.9億元；如果國家級自然保護(hù)區(qū)數(shù)目翻一番達(dá)到270個左右，每年需7.8億元。韓念勇認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，這種投入十分值得，而且是國家可擔(dān)負(fù)的。

　　前述22位院士也在建議書中表示，滿足近200個國家級自然保護(hù)區(qū)的基本經(jīng)費(fèi)需求，每年只需10多億元(包括基建和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi))，同治理破壞后的生態(tài)環(huán)境相比，該投入是微不足道的，但它所產(chǎn)生的生態(tài)效益卻是無法用金錢來估量的�！　∮浾吡_昌平北京報道

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