使用權(quán)出租轉(zhuǎn)讓延慶、懷柔下轄兩鎮(zhèn)試行，此舉突破現(xiàn)行《土地管理法》
北京出臺(tái)《試點(diǎn)辦法》突破了現(xiàn)有《土地管理法》對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制。本報(bào)記者浦峰攝
新京報(bào)訊
《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)
流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法》等政策已出臺(tái)，并在延慶、懷柔的兩個(gè)鎮(zhèn)開始進(jìn)行流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。這是記者昨日從北京市第十二屆人大常委會(huì)上獲知的消息。
根據(jù)有關(guān)辦法，試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)民集體建設(shè)用地可以進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動(dòng)，此舉是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有《土地管理法》的重大突破。
根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。而在市國(guó)土資源局去年制訂的《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法》中，農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資（入股）。從去年9月開始，試點(diǎn)辦法在延慶的大榆樹鎮(zhèn)、懷柔的廟城鎮(zhèn)施行。
按照該辦法規(guī)定，進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并取得立項(xiàng)批復(fù)，農(nóng)用地和未利用地則需履行申請(qǐng)、批轉(zhuǎn)手續(xù)后方可變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，嚴(yán)禁利用建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)，不得擅自變更土地用途。
試點(diǎn)辦法規(guī)定，取得流轉(zhuǎn)的土地所有者首次流轉(zhuǎn)的土地受益原則上歸擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，提取一定比例作為農(nóng)村社保投入外，其余轉(zhuǎn)向用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、興辦集體公益事業(yè)等支出，再次流轉(zhuǎn)受益歸土地使用權(quán)的單位或個(gè)人所有。
試點(diǎn)解讀 土地流轉(zhuǎn)收益歸集體所有
延慶國(guó)土房管局有關(guān)人士解讀《試點(diǎn)辦法》諸多亮點(diǎn)，該試點(diǎn)首批400畝土地即將流轉(zhuǎn)成交
“去年上半年醞釀這個(gè)政策時(shí)，曾經(jīng)準(zhǔn)備在10多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進(jìn)行試點(diǎn)，但后來(lái)最終確定的只有延慶和懷柔的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)�！痹谘討c縣國(guó)土房管局土地執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)辦公室里，負(fù)責(zé)延慶縣土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的李俊嶺隊(duì)長(zhǎng)向記者介紹了該政策的來(lái)龍去脈。他認(rèn)為，試點(diǎn)規(guī)模縮小說(shuō)明了事件敏感的程度。
“南方省市在這方面走在前面，現(xiàn)在我們依據(jù)的都是它們的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”。為此延慶方面還專程前往江蘇蘇州、安徽蕪湖進(jìn)行考察，最終結(jié)合自己的實(shí)際情況，參照蕪湖的試點(diǎn)方法。
李俊嶺說(shuō)，試點(diǎn)事宜原打算從今年上半年開始，但由于全國(guó)土地大整頓，所以直到現(xiàn)在才開始運(yùn)行。首個(gè)即將流轉(zhuǎn)的是東桑園村400.2畝的土地，打算以每畝1萬(wàn)元的價(jià)格出租出去。
亮點(diǎn)1 盤活建設(shè)用地吸引更多資金
“集體建設(shè)用地使用權(quán)，在土地所有者和土地使用者資源的前提下，可依本辦法規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等方式流轉(zhuǎn)�！薄 对圏c(diǎn)辦法》第2條
作為長(zhǎng)期負(fù)責(zé)農(nóng)村集體土地工作的政府工作人員，李俊嶺對(duì)農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況非常了解。他介紹，北京市出臺(tái)的試點(diǎn)辦法的意義在于：突破了現(xiàn)有《土地管理法》對(duì)農(nóng)民集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。
李俊嶺拿出一本《中華人民共和國(guó)土地管理法》，念出第63條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)�！霸圏c(diǎn)方案要解決的根本問(wèn)題就是要盤活集體建設(shè)用地，讓集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作，從而更能吸引投資。”
由于《土地管理法》的規(guī)定，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用土地招商引資的普遍做法是：先由上級(jí)政府進(jìn)行征地，將土地性質(zhì)從農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)有，然后進(jìn)行出讓，成為建設(shè)用地�！斑@個(gè)過(guò)程中程序繁雜，環(huán)節(jié)很多，一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作下來(lái)一般需要兩年時(shí)間，影響了投資效率”。
而按照試點(diǎn)方案，延慶縣國(guó)土房管局接到農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)后，7個(gè)工作日內(nèi)就必須進(jìn)行審批�！巴顿Y企業(yè)不再需要承擔(dān)征地費(fèi)，而是交納‘租賃費(fèi)’，成本也省下來(lái)了”。
“試點(diǎn)之前，當(dāng)然也有地方在自發(fā)搞土地租賃，但由于沒(méi)有法律依據(jù)，土地管理部門不能為其辦理各種手續(xù)，并且要對(duì)其進(jìn)行行政處罰，但這種情況確實(shí)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)有好處，政府執(zhí)法起來(lái)也有困難�！�
亮點(diǎn)2 決定權(quán)由省級(jí)直接下放到村
“（申請(qǐng)土地流轉(zhuǎn)需提交）擬流轉(zhuǎn)土地所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意流轉(zhuǎn)的證明文件。“———《試點(diǎn)辦法》第11條
北京市的試點(diǎn)辦法另一個(gè)重大突破是，決定農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)改變的權(quán)力從省一級(jí)政府直接下放到最基層的村里，由村民自主決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，上級(jí)政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。
李俊嶺介紹，為方便落實(shí)，一般情況下村委會(huì)或執(zhí)委會(huì)可以先與開發(fā)商進(jìn)行接洽，形成初步意向后提交村民代表大會(huì)討論。
李俊嶺說(shuō)，縣級(jí)主管部門主要通過(guò)四個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管。一是先對(duì)擬流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定，擬流轉(zhuǎn)的土地必須是集體建設(shè)用地。二是必須召開村民代表大會(huì)，流轉(zhuǎn)申請(qǐng)必須經(jīng)村民代表大會(huì)三分之二以上村民通過(guò)并且簽字，方可生效。三是承租方（開發(fā)商）的建設(shè)項(xiàng)目要受到土地管理部門和城市規(guī)劃部門制約，必須符合城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃�！∽詈�，如果牽涉到農(nóng)用地或未利用地，必須先經(jīng)市政府，將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
亮點(diǎn)3 土地流轉(zhuǎn)收益須向村民公開
“首次流轉(zhuǎn)的土地收益原則上歸擁有流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，再次流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)收益歸流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的單位或個(gè)人所有�！薄 对圏c(diǎn)辦法》第18條
根據(jù)試點(diǎn)辦法，首次流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)收益原則上歸集體所有，如果此后再次流轉(zhuǎn)，收益歸擁有使用權(quán)的單位或個(gè)人所有。
李俊嶺介紹，延慶的做法是，全部的收益資金都?xì)w村集體所有，但這筆資金不直接入村里的賬，而是由鎮(zhèn)政府給村里列一個(gè)專門賬戶保管。資金的使用需要由村民代表大會(huì)研究后向鎮(zhèn)政府請(qǐng)示。
據(jù)介紹，延慶大榆樹鎮(zhèn)的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益資金主要用于農(nóng)村村民的社保投入，其他還有對(duì)村民進(jìn)行一些就業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、興辦集體公益事業(yè)等支出。按照試點(diǎn)辦法，土地流轉(zhuǎn)收益的收支情況都必須向村民公開。
但鎮(zhèn)政府保管這筆錢，又有沒(méi)有第三者可以進(jìn)行監(jiān)督怎么辦？李俊嶺表示，還沒(méi)有發(fā)展到這一步，目前只到鎮(zhèn)政府和縣國(guó)土局對(duì)下監(jiān)督這個(gè)層面。
亮點(diǎn)4 試行暴露困難及時(shí)總結(jié)完善
“（申請(qǐng)土地流轉(zhuǎn)需提交）存在原土地使用者的，應(yīng)提交解除使用關(guān)系及補(bǔ)償情況的書面證明材料�！薄对圏c(diǎn)辦法》第11條
如果流轉(zhuǎn)的是村民個(gè)人擁有使用權(quán)的土地怎樣補(bǔ)償？李俊嶺說(shuō)，延慶沒(méi)有采用提成的辦法，而是由政府確定指導(dǎo)價(jià)為200-1000元/畝，由村集體先從農(nóng)戶手中購(gòu)得使用權(quán)，先期補(bǔ)償，此后土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)走向、流轉(zhuǎn)價(jià)格均與農(nóng)戶無(wú)關(guān)。
例如，村民甲的小工廠的用地可以流轉(zhuǎn)，便由村里與甲商量簽訂協(xié)議，按協(xié)議價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。之后，土地使用權(quán)就歸村集體，流轉(zhuǎn)給開發(fā)商后，甲不能從中再進(jìn)行提成。
李俊嶺解釋，不用提成的辦法是因?yàn)�，土地所有�?quán)是全體村民的，因此收益也應(yīng)由全體村民共有。但現(xiàn)實(shí)表明，這一做法爭(zhēng)議很大，也是試點(diǎn)工作目前暴露出的最大困難。 “流轉(zhuǎn)前后的價(jià)錢是個(gè)大問(wèn)題”，李俊嶺說(shuō)。李俊嶺說(shuō)，試點(diǎn)中出現(xiàn)的問(wèn)題都會(huì)進(jìn)行及時(shí)總結(jié)，上報(bào)市國(guó)土局，以幫助對(duì)政策進(jìn)行完善。
專家解讀 農(nóng)村集體土地市場(chǎng)有望出現(xiàn)
北京土地學(xué)會(huì)理事李延榮認(rèn)為，此舉有助于有效配置土地
“這一政策的出臺(tái)，意味著今后將除了國(guó)家嚴(yán)格控制的土地一級(jí)市場(chǎng)，還將新生一個(gè)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)�！敝袊�(guó)人民大學(xué)教授、北京土地學(xué)會(huì)理事李延榮認(rèn)為，集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng)，將有助于有效配置土地資源，最大限度的發(fā)揮土地作用。
據(jù)了解，現(xiàn)行的《土地管理法》禁止農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，上個(gè)世紀(jì)80年代始，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在，集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)客觀存在。因?yàn)槿鄙俸戏ㄐ裕@種流轉(zhuǎn)合同屬《合同法》規(guī)定的無(wú)效合同。一些經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)不佳的企業(yè)鉆法律空子，在合同期滿之前，故意不交租金，訴訟時(shí)，農(nóng)民集體利益得不到保障。
近年來(lái)，國(guó)土資源部在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽(yáng)、廣東省等地的試點(diǎn)，為法律的修改和土地使用制度的改革作了重要的政策儲(chǔ)備。各地的做法不盡相同，試點(diǎn)中也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，“如何保護(hù)農(nóng)民利益和保障農(nóng)用地不會(huì)被基層政府變相流轉(zhuǎn)，是兩個(gè)最值得警惕的問(wèn)題�！崩钛訕s說(shuō)。
新聞背景
2001年溫州
浙江省溫州市率先頒布新辦法，規(guī)定農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，據(jù)稱這屬全國(guó)首創(chuàng)。該城市的辦法是，凡集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時(shí)，其土地使用權(quán)可相應(yīng)轉(zhuǎn)讓，方式包括出售、贈(zèng)與、交換、作價(jià)入股等。
2002年11月江蘇
江蘇省昆山、海門成為該省流轉(zhuǎn)改革先行試點(diǎn)單位。它們的方法是，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)規(guī)劃，嚴(yán)格限定在城市和集、村莊建設(shè)用地的規(guī)模范圍內(nèi)；根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)供求狀況，制訂本地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年度計(jì)劃。
2003年6月廣東
該省政府發(fā)出《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)，其方式可以是出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，并必須符合四個(gè)條件。
辦法特別強(qiáng)調(diào)，收益應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益中50％左右應(yīng)用于農(nóng)民的社會(huì)保障安排；剩余50％左右一部分留于集體發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，大部分仍應(yīng)分配給農(nóng)民�！ ∮浾咧x煒廖愛玲謝言俊
責(zé)任編輯：孫琦
