潛江市政府的明令規(guī)定，執(zhí)法部門未經(jīng)批準不得到“江漢大市場”調(diào)查、檢查。一時間沉渣翻騰，色情泛濫。鬧劇收場后，經(jīng)營者與市政府舌戰(zhàn)法庭，互告對方違約。

�牐�1997年，湖北省潛江市政府組織部科級干部黃鳳榮在潛江市政府“封閉管理”的特色政策感召下，出資30元萬獲得潛江市江漢大市場管委會主任這一職位，取得“封閉管理”的職權(quán)；

�牐�1998年，經(jīng)過一年的招商引資，江漢大市場逐漸扭虧為盈，實現(xiàn)百萬的利潤，黃鳳榮成為潛江市“開放搞活，扭虧為盈”的明星人物；

�牐�1999年，“封閉政策”矛盾突現(xiàn)，色情風(fēng)波，假冒偽劣泛濫……“各色人等”蜂擁而至打破“封閉”，合同前提無法實現(xiàn),糾紛乍起，黃鳳榮被“雙規(guī)”；

�牐牂�(quán)力與法律在潛江的錯位使得并不復(fù)雜的案件顯得愈加撲朔迷離，黃鳳榮一紙訴狀將潛江市政府推上被告席……

�牐� “封閉管理”政策的出臺

�牐牻瓭h大市場位于湖北省潛江市區(qū)，是商業(yè)發(fā)展的一塊沃土。

�牐犠�1993年始，潛江市政府對江漢大市場先后總共投入2800萬元滾動開發(fā)。但經(jīng)過好幾年的開發(fā)，到1997年10月，占地達247畝的江漢大市場只有60家商戶，管理人員卻從10人猛增至75人，總資產(chǎn)縮水近一倍，經(jīng)營性資產(chǎn)縮水七倍，江漢大市場處在日復(fù)一日的虧損危機之中。

�牐�1997年8月4日，潛江市委市政府召開千人大會（后被稱為“八四”會議），大會的主題是“進一步解放思想，加快經(jīng)濟發(fā)展”，并發(fā)布了解放思想的“30條決定”。會議的初衷著眼于潛江經(jīng)濟的發(fā)展，但會后形成的政府文件卻走了調(diào)：解放思想被簡單地理解為“封閉管理”。

�牐牶沃^“封閉管理”？

�牐� “30條決定”第9條指出：“要走出一談發(fā)展娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)就認為是搞‘黃、賭、毒’的誤區(qū)，客觀評價現(xiàn)代文明生活和傳統(tǒng)生活方式的差異”。第12條明確規(guī)定：“公安部門要把握內(nèi)緊外松、內(nèi)外有別的原則”，“打假工作要以打擊假冒地方產(chǎn)品為主要內(nèi)容”�！胺彩型饪蜕痰膫�人生活，市有關(guān)部門不查、不問、不干涉。凡以查房、查夜之名騷擾客商的有關(guān)部門和責(zé)任人，一經(jīng)舉報，由市行政監(jiān)察機關(guān)嚴肅查處，并處以罰款3000元，其中單位領(lǐng)導(dǎo)罰1000元，當(dāng)事人罰2000元�！�

�牐牻瓭h大市場、潛江賓館、和平街等5條街道被“八四會議”確定為“特色街”，政府明確規(guī)定，“未經(jīng)管委會許可，任何部門不能直接進行管理活動�！�

�牐犽S后，潛江市政府在潛江報、潛江電視臺公開發(fā)布這些“特殊政策”，在湖北日報、湖北電視臺等多家新聞媒體發(fā)布公告，對江漢大市場管委會主任這一職位進行公開招標，交抵押金30萬元，與市政府簽訂租賃經(jīng)營《合同》后，即為江漢大市場管委會主任，并公布了簽訂合同的誘人前提是：賦予“八四會議”、潛政辦發(fā)（1995）18號和（1997）105號文件規(guī)定的“封閉管理”職權(quán)。

�牐爟晌募�均規(guī)定：江漢大市場實行封閉管理，市政府授權(quán)江漢大市場管理委員會對大市場的各項行政工作和經(jīng)營活動實行集中管理；進一步放寬政策，除國家明令禁止生產(chǎn)和銷售的槍支、彈藥、毒品等商品外，其他商品和服務(wù)項目均可在大市場生產(chǎn)、經(jīng)營；江漢大市場的各項稅費，實行多家稅費一家收，統(tǒng)一由大市場管委會收取后分季上繳政府；凡進入江漢大市場的調(diào)查、檢查活動，需憑市政府辦公室的介紹信方可進入，任何單位和個人均不得擅自進場實行管理等活動……。

�牐犑蓄I(lǐng)導(dǎo)對各大執(zhí)法部門強調(diào)：有利于“封閉管理”的事就做，不利的事不做，有利的話就說，不利的話不說。

�牐犔厥獾恼�策引得眾商人紛紛請纓，經(jīng)過激烈的角逐，原潛江市委組織部干部黃鳳榮“中標”。1997年11月11日，黃鳳榮借貸現(xiàn)金30萬元交了押金，與潛江市國資局（受市政府委托）簽訂了《租賃經(jīng)營合同》（以下簡稱“《合同》”），約定租期3年，年租金分別為80萬元、160萬元、240萬元，共計480萬元（含各種稅費）。

�牐牶贤�規(guī)定甲方（出租方）必須確保（1995）18號和（1997）105號文件的實施，尤其是“封閉管理”的貫徹，如有關(guān)部門、單位強行進入市場造成市場震蕩形成重大經(jīng)濟損失的，由甲方負責(zé)�！叭艏追竭`約，致使此合同無法履行時，乙方有權(quán)終止合同，并向甲方索回風(fēng)險抵押金本息和財產(chǎn)”等。

�牐犽S后潛江市政府按《合同》約定，行文通知“正局級”的新一屆江漢大市場管委會成立，黃鳳榮為主任，委員由工商、公安、稅務(wù)、技監(jiān)、煙草等部門的局長或書記組成。

    “紅燈區(qū)”里的嫖娼命案

�牐犝�府的誘人政策和管委會的得力措施，不到兩個月，不僅引來了大戶的投資，如福建毛先生投資4000萬元興建了石獅商品城，海南張老板投資8000萬元建設(shè)發(fā)達廣場以及神龍國威公司、山東種子酒、深圳康師傅等全國40多家知名企業(yè)紛紛在大市場設(shè)立總經(jīng)銷、總代理，商戶從60余戶發(fā)展到643戶。同時，江漢大市場內(nèi)的發(fā)廊、旅店激增，最高峰達200多家，各地的“小姐”蜂擁而至公開賣淫，多達2000多人。作為市委市政府接待中心的潛江賓館也在“封閉管理”的保護下容留了幾百名“小姐”，其客房破天荒地夜夜爆滿，并迅速扭虧為盈。和平街的美發(fā)店老板以執(zhí)法機關(guān)不能進入“特色街”為招牌公開拉客，最高峰時“小姐”竟達3000多人，以至于有人感嘆當(dāng)時的潛江市“在街上叫個小姐比買包煙還方便”。

�牐牎疤厥狻钡恼�策帶來畸形的繁榮。江漢大市場整天燈紅酒綠，車水馬龍。煙草、醫(yī)藥、鞭炮、農(nóng)資等國家專營商品也在“除槍支彈藥、毒品外其他商品和服務(wù)項目均可放開放活經(jīng)營”的封閉管理政策下隨意售賣。假冒偽劣產(chǎn)品泛濫，無證經(jīng)營有恃無恐，大市場成了“法律真空”地帶。

�牐爴�(jù)統(tǒng)計，到1998年底，駐大市場經(jīng)營商戶達640多家，全年商品成交額3億元，市場管委會收益140萬元，當(dāng)年，黃鳳榮輕松地向市里交了80萬元租金。初試牛刀便大獲全勝，本著“上半年為下半年打基礎(chǔ)，今年為明年打基礎(chǔ)，當(dāng)前為長遠打基礎(chǔ)”，黃鳳榮將節(jié)余的100多萬元立即投入增加新的固定資產(chǎn)，決心“充分運用特殊政策，將江漢大市場建成武漢以西江漢平原最大的物流中心和娛樂中心”。

�牐牭�好景不長，兩起“嫖娼命案”把江漢大市場推向了風(fēng)頭浪尖。

�牐�1999年1月20日，潛江市鐵匠溝鄉(xiāng)一副鄉(xiāng)長在江漢大市場一旅店和一小姐洗鴛鴦浴時，因煤氣中毒雙雙死亡。隨后在和平街，一70多歲老漢因吃了老板娘的“春藥”興奮過度，竟暴死在“小姐”的肚皮上。這兩件丑聞經(jīng)媒體曝光后，引起強烈反響，潛伏已久的問題終于暴露出來，“封閉管理”成了人們關(guān)注與抨擊的焦點。在湖北省有關(guān)部門的干預(yù)下，公安、工商、煙草、技監(jiān)等執(zhí)法機關(guān)紛紛打破“封閉的籬笆”，進入大市場執(zhí)法，眾多商家紛紛關(guān)門走人。

�牐犘蝿菁鞭D(zhuǎn)直下，105號和18號文件猶如一紙白條，各部門不需拿政府辦公室介紹信卻“依法”進入江漢大市場執(zhí)法管理。“特殊政策”以及由此產(chǎn)生的“特殊效益”大大貶值，《合同》的根基已不復(fù)存在。于是，黃鳳榮多次向潛江市政府提出交涉，要求甲方要么恢復(fù)特殊政策，嚴格兌現(xiàn)承諾，要么變更或終止合同，否則由此形成的損失由甲方負責(zé)。但潛江市政府沒有答復(fù)。

�牐牽嗫嘀�撐了半年，到1999年6月，黃鳳榮向潛江市政府提交了《關(guān)于終止執(zhí)行租賃經(jīng)營管理體制》的報告，要求盡快安排清產(chǎn)核資和交接工作。江漢大市場在潛江市政府“封閉管理”政策的庇護和黃鳳榮的管理下如曇花一現(xiàn)，隨著黃鳳榮的離去，江漢大市場再次陷入極端的蕭條中。

�牐犻_庭前的“緊急應(yīng)對”

�牐�1999年6月29日，潛江市政府同意終止合同，組成以副市長劉明剛為隊長、國資局等部門為成員的政府工作隊，要求黃鳳榮交齊1999年上半年拖欠的租金60萬元，并隨后采取了一系列緊急措施。

�牐�6月30日，工作隊扣留了黃鳳榮的全部資產(chǎn)、資金和賬簿，以及文書檔案。

�牐�7月1日，工作隊以市政府辦公室的名義通知公安、交通部門扣留黃鳳榮的2000型桑塔納轎車，后經(jīng)黃向省人民政府提起行政復(fù)議，潛江市政府撤銷了扣車通知。

�牐爴�(jù)黃鳳榮稱，在潛江市政府多次向他追討60萬元“租金”時，他始終堅持“雙方是平等的民事主體，應(yīng)平等協(xié)商，依法辦事，”而且“潛江市政府應(yīng)正視自己的違約行為并承擔(dān)違約責(zé)任”。這本是一起并不復(fù)雜的“民事合同糾紛”，卻到了劍拔弩張的地步。

�牐�8月，工作隊以潛江市國有資產(chǎn)管理局的名義，向潛江市法院提起對黃鳳榮的訴訟，要求“黃鳳榮繳納拖欠的60萬元租金”.由于國資局是受潛江市政府委托同黃鳳榮簽訂的租賃合同，故黃鳳榮立即提出了國資局不具有民事法律關(guān)系主體資格的異議，并做了拖欠租金60萬元應(yīng)由甲方負責(zé)的答辯。

�牐犜邳S提出“異議”后，緊接便是九個月的沉寂。此間，黃的律師七次提出原告主體不合格，要求下達裁定書。但潛江法院既沒有開庭審理，也沒有對黃的異議書下達民事裁定。這樣，黃既不能上訴，也不能起訴。

�牐�2000年元旦，黃鳳榮致信市委、市人大、市政府、市政協(xié)，要求盡快結(jié)算，重新安排工作。不久，工作隊停發(fā)了黃的公務(wù)員工資。黃鳳榮失去了生活來源，只好攜妻帶子離家流浪，靠打工維生。

�牐�2000年5月，在休庭整整九個月后，潛江市法院以一紙《通知》駁回黃的異議，同時送達“國資局”將訴求標的猛增到300萬元的申請和開庭傳票。黃的律師依然以異議書為依據(jù)出庭。但到2000年9月，潛江法院已七次通知開庭，卻始終沒有進入法律實體審理。

�牐�2000年10月，應(yīng)黃鳳榮的申訴，湖北省漢江中級人民法院依法提審該案，并通知潛江市國資局交費立案，開庭審理。結(jié)果工作隊因“交不起訴訟費”，到2001年4月20日，漢江中院被迫同意潛江市國資局撤訴。

�牐犇腿藢の兜氖�，2001年5月8日，撤訴后的國資局又返回到潛江法院再次起訴黃鳳榮，訴求標的由300萬元劇減到133萬元。潛江市法院接到訴狀后如芒在身，暫未立案。

�牐牉榱吮M量避免與潛江市政府在潛江法院對簿公堂，黃鳳榮于2001年7月16日向湖北省漢江中院提交了訴訟狀，要求潛江市政府依法返還扣押的風(fēng)險抵押金、新增固定資產(chǎn)等共計156萬元，中院依法予以受理。

�牐狘S鳳榮解釋官司打到漢江中院的理由是：被告是潛江市政府，由潛江法院審理此案，雙方的訴訟地位不可能平等；同時，法律判決肯定將涉及到潛江市委、市政府具體“優(yōu)惠”政策和具體行政行為的正確性、合法性等問題。據(jù)《民事訴訟法》第十九條及最高人民法院司法解釋的有關(guān)規(guī)定，此案應(yīng)由江漢中院進行第一審。

�牐牱�律與權(quán)力的較量

�牐�2001年7月30日，黃鳳榮的律師再次收到潛江法院受理潛江國資局訴其租賃合同糾紛的開庭傳票，黃的律師迅速向江漢中院提出管轄權(quán)異議，江漢中院依法再次提審并決定于同年8月13日依法合并審理。

�牐犎欢�，事態(tài)又有新的發(fā)展。7月25日下午，政府工作隊隊長以市委常委、分管政法副市長的身份，要求紀委、檢察院成立專案組，以黃在工作中有經(jīng)濟問題把為由黃鳳榮控制起來。當(dāng)晚9點30分，專案組來到黃的家中 ，檢察院工作人員當(dāng)場開出空白的傳票，將黃押往紀委。

�牐�32天后的7月26日，漢江中院法官到黃被關(guān)押地向黃送達8月13號開庭通知，結(jié)果被看守的武警拒絕。黃的妻子和律師立即向上反映情況。潛江市委、市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人聲明，根本不知道黃被“雙規(guī)”一事。而潛江市政府辦公室答復(fù)省信訪辦：“雙規(guī)”是省紀委五室指令的。省紀委對此予以否認，并批評潛江市政府擅用省紀委的名義。

�牐牴ぷ麝犛�8月25日被迫放人，但有附加條件：黃鳳榮須“正確”對待與市政府的合同糾紛，不得就被“雙規(guī)”事告狀，否則有關(guān)機關(guān)隨時可以對其“上手段”。

�牐狘S鳳榮獲釋后，立即向漢江中院遞交了《請求依法保護我的民事訴訟權(quán)利》的申請，表示對自己的訴訟權(quán)利是否會再次被剝奪而擔(dān)憂。

�牐牆h江中院于11月5日終于開庭。原告黃鳳榮聲稱，潛江市政府沒有按《合同》約定確保18號和105號文件的執(zhí)行，構(gòu)成了違約，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，因而，潛江市政府應(yīng)返還其風(fēng)險抵押金，新增固定資產(chǎn)及違約金等共156萬元。但《合同》條款的確存在與法律抵觸的問題。即使退一步來說，合同無效或部分無效，主要過錯方在潛江市政府，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，返還其風(fēng)險抵押金等。被告潛江市政府則辯稱，潛江市政府不是被告主體，黃鳳榮在租賃期沒有“依法”封閉管理，應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，并償還1999年上半年租金60萬元以及其他共計200余萬元。

�牐牱ㄍブ�上，雙方針鋒相對，最終聚焦到潛江市政府“封閉”政策是否合法，合同是否有效的關(guān)鍵問題，鑒于該案影響極大，漢江中院決定擇日再次開庭，但截止記者發(fā)稿時漢江中院依然沒有下達開庭通知書。

�牐牎胺忾]管理”有悖于法理

�牐牣�(dāng)記者前往潛江采訪時，正值中央電視臺新聞?wù){(diào)查欄目5名記者進駐潛江，專題采訪黃鳳榮狀告潛江市政府“新聞背后的新聞”。潛江市政府領(lǐng)導(dǎo)集體回避采訪，辦公室僅派了一名副主任接見媒體，其簡單的答復(fù)是：潛江市政府實行“封閉管理”是要“依法封閉管理”。

�牐犇敲�，該如何評價“封閉管理”，潛江市政府的行為和《合同》的有效性，記者對有關(guān)人士和專家進行了采訪。

�牐牆摻�一位不愿意透露姓名的法律工作者指出，“封閉管理”于理于法都是站不住腳的，是惹禍的根源。如果某地非要“封閉管理”一個區(qū)域不可，那只能說明，要么“封閉區(qū)域”之外的地方無法可依，沒有依法行政；要么就是“封閉區(qū)域”內(nèi)逃避國家執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)督管理。而實際操作中，江漢大市場“封閉管理”政策中的很多內(nèi)容，都與現(xiàn)行法律相抵觸，尤其是讓江漢大市場管委會代行公安、工商、稅務(wù)、煙草、技監(jiān)等部門的行政執(zhí)法權(quán)，更是法律所不允許的�！胺忾]管理”成為管委會手中的一把“尚方寶劍”，市政府專題會議紀委規(guī)定，工商、公安等部門即使從市政府開到了介紹信，進場執(zhí)法還須征得管委會安排時間，其執(zhí)法效果可想而知。

�牐牆摻�市政府真的不知道“封閉管理”下江漢大市場內(nèi)的違法經(jīng)營行為嗎？潛江市人大代表姚立法說，就“紅燈區(qū)”是否違法，是否需要依法管理，他曾質(zhì)問過一位市長，但該市長無言以對。他指出，法律上沒有賦予政府作為經(jīng)濟主體同個人簽訂合同的資格，《合同》內(nèi)容還把執(zhí)法部門排除在外。同時，政府更無權(quán)把公安、工商、技監(jiān)等部門的權(quán)力和“正局級”的政府機構(gòu)江漢大市場管委會主任的職位“租賃”給黃鳳榮。而黃作為租賃經(jīng)營者，其目的是獲取利潤，3年內(nèi)向市政府上繳480萬元的租金，他更無權(quán)執(zhí)法，政府的不作為行為造成了江漢大市場“法律真空”的局面。而實際上，江漢大市場和其他“封閉管理區(qū)”內(nèi)違法亂紀的事頻頻出現(xiàn)，完全是在政府的“保駕護航”下進行的，是“封閉管理”的必然結(jié)果，因為各“封閉區(qū)”里管委會成員有公安局、工商局、地稅局、技監(jiān)局等各執(zhí)法部門的官員，他們經(jīng)常到江漢大市場開會，難道不知道嗎？如果知道為何不管？是什么原因呢？

�牐犑」ど叹钟嘘P(guān)負責(zé)人指出，我國已加入WTO，所謂的“封閉管理”與市場經(jīng)濟即法制經(jīng)濟的原則以及全球經(jīng)濟一體化的大趨勢背道而馳，“封閉管理”政策以排斥國家行政執(zhí)法為特征，鼓勵“闖紅燈”、“踩紅線”，直接造成了江漢大市場生而復(fù)死的悲劇。

�牐牶�北大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟法學(xué)者鄒愛華律師稱，黃鳳榮同潛江市政府簽訂的合同，主體違法，內(nèi)容又與法律法規(guī)沖突，導(dǎo)致合同主要條款無效甚至全部無效。首先，黃以自然人身份租賃經(jīng)營，又領(lǐng)取公務(wù)員工資，致使合同結(jié)算定位差異，出租方應(yīng)負主要責(zé)任，承租方只承擔(dān)次要責(zé)任；其次，政府將國家行政執(zhí)法管理權(quán)作為“標的”出租給個人，屬行政違法行為；最后，當(dāng)封閉管理與法律法規(guī)產(chǎn)生沖突時，政府當(dāng)然無法確保違法的“封閉管理”繼續(xù)實施。如果嚴格按《合同》約定，政府就構(gòu)成違約，若依據(jù)《合同法》規(guī)定，《合同》歸于無效，因無效合取得的財產(chǎn)應(yīng)予以返還，違法所得應(yīng)予以追繳，因過錯造成對方損失應(yīng)予賠償。

�牐狘S鳳榮稱，要說“封閉區(qū)”內(nèi)有違法行為，也是在政府支持下的違法，政府不能既要非法收入，又推脫責(zé)任。有人稱江漢大市場是“紅燈區(qū)”，這個紅燈區(qū)的老板不是我，我黃鳳榮沒有能力開這么大的一個紅燈區(qū)。硬要歸我負責(zé)，那么，名聲還要大得多的和平街、潛江賓館紅燈區(qū)歸誰負責(zé)呢？

�牐牐ê笥洠菏赂粢丫�，記者再次暗訪江漢大市場看到，大部分店面均已關(guān)閉，市場一片蕭條，但“小姐”拉客公開賣淫依然猖獗，潛江政府招待中心潛江賓館同樣一如既往。據(jù)知情人透露，場內(nèi)的“小姐”仍是一個不小的數(shù)目，而且店老板多是有后臺的）晏耀斌